国务院办公厅


国务院办公厅关于加强和改进城乡规划工作的通知

国办发（2000）25号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
　　为了实现党的十五大提出的我国跨世纪发展战略目标，促进城乡经济、社会和环境协调发展，进一步提高城乡规划工作水平，经国务院同意，现就加强和改进城乡规划工作有关问题通知如下：
　　一、充分认识城乡规划的重要性，进一步明确城乡规划工作的基本原则
　　（一）城乡规划是政府指导和调控城乡建设和发展的基本手段，是关系我国社会主义现代化建设事业全局的重要工作。加强城乡规划工作，对于实现城乡经济、社会和环境协调发展具有重要意义。改革开放以来，我国的城乡规划工作取得显著成绩，人居环境得到明显改善，城乡面貌发生巨大变化。但是，目前仍存在一些不容忽视的问题：有些地方不顾城乡建设和发展的客观规律，有法不依，执法不严，随意违反城乡规划，盲目建设，导致土地资源浪费和城乡建设布局失调；相当多的城镇没有制定切合实际的详细规划，随着批租土地进行建设；小城镇和乡村的规划与管理薄弱，不少地方建设混乱；规划实施缺乏监督机制，违法建设屡禁不止。当前，社会主义市场经济体制正在逐步建立和完善，经济结构正在进行战略性调整，城镇化进程逐步加快。各地区、各部门要充分认识城乡规划的重要性，高度重视城乡规划工作，切实发挥城乡规划对城乡土地和空间资源利用的指导和调控作用，促进城乡经济、社会和环境协调发展。
　　（二）城乡规划工作，必须遵循城乡建设和发展的客观规律，立足国情，面对现实，面向未来，因地制宜，统筹兼顾，综合部署；必须坚持以经济建设为中心，科学确定城市和城镇的性质、发展方向、规模和布局，统筹安排各项基础设施建设；必须坚持可持续发展战略，合理和节约利用土地资源，正确处理近期建设与长远发展、局部利益与整体利益、经济发展与环境保护、现代化建设与历史文化保护等关系；必须坚持依法管理，逐步实现城乡规划的法制化。
　　二、切实加强和改进规划编制工作，严格规范审批和修改程序
　　（一）抓紧城镇体系规划编制工作。省城城镇体系规划是指导本省（自治区）城镇发展的依据。编制省城城镇体系规划，要从区域整体出发，妥善处理城镇建设和区域发展的关系，综合评价本行政区域城镇的发展条件，统筹安排区域基础设施，避免重复建设，限制不符合区域整体利益和长远利益的开发活动，引导城镇合理布局和城乡协调发展，并为城市总体规划和县城城镇体系规划的编制提供依据。各省、自治区省域城镇体系规划的编制工作原则上要在2002年底前完成。建设部要会同有关部门严格按照《省域城镇体系规划审查办法》做好审查工作。
　　（二）重点编制好县域（包括县级市，下同）城镇体系规划。县域城镇体系规划要在省域城镇体系规划指导下，合理确定城镇的数量和布局，明确发展重点，选定中心镇，统筹安排城乡居民点与基础设施的建设，严格控制国道、省道两侧的建设，尽快改变村镇建设散乱状况，促进小城镇健康发展。县域城镇体系规划报省级人民政府审批，经济比较发达地区应在2001年底前完成，其他地区原则上应在2002年底前完成。建设部要通过试点，加强对县域城镇体系规划编制与审批工作的指导。
　　（三）改进城市规划的编制工作，加快制定城市详细规划。对须报国务院审批的城市总体规划，要严格按照《城市总体规划审查工作规则》进行审查，充分发挥有关部门和专家的作用，确保规划质量，提高工作效率。由国务院审批总体规划的城市必须在2000年底前完成本期规划的修编工作。地方人民政府要参照上述审查规划，进一步规范规划的审查、报批工作，严格把关，切实提高规划的法定地位。设市城市要按照批准的总体规划，抓紧制定城市详细规划，特别是要认真做好重点开发建设地区、重点保护地区和重要地段详细规划的制定工作。在城市规划编制和实施过程中，要根据本城市的功能和特点，开展城市设计，把民族传统、地方特色和时代精神有机结合起来，精心塑造富有特色的城市形象。
　　（四）加强小城镇和村庄规划的编制工作。小城镇和村庄的规划要在县域城镇体系规划指导下，合理确定规模，统筹配置基础设施和公共建筑，集中规划乡镇企业建设用地。小城镇和村庄规划要注意同经济发展和居民生活水平相适应，因地制宜，紧凑布局，节约用地，保护环境，注重实效。中心镇规划要达到详细规划深度。小城镇和村庄的规划须报县级人民政府批准。
　　（五）认真编制和完善历史文化名城保护规划。历史文化名城保护规划，要在充分研究城市发展历史和传统风貌基础上，正确处理现代化建设与历史文化保护的关系，明确保护原则和工作重点，划定历史街区和文物古迹保护范围及建设控制地带，制定严格的保护措施和控制要求，并纳入城市总体规划。
　　（六）科学编制风景名胜区规划。风景名胜区规划必须认真贯彻严格保护、永续利用的方针。要根据国家有关规定和风景名胜区的特点，按照生态保护和环境容量的要求，严格控制开发利用活动。在风景名胜区景区内不准规划建设宾馆、招待所、各类培训中心及休、疗养院所。各地区、各部门不得以任何名义和方式出让或变相出让风景名胜资源及其景区土地，不准在风景名胜区内设立各类开发区、度假区等；擅自进行开发建设的，要坚决予以纠正。国家重点风景名胜区内的重大建设项目规划和近期建设详细规划，由省级主管部门审查，报建设部批准后，方可实施。国家重点风景名胜区尚未编制规划的，应在2002年底前完成规划编制工作。
　　（七）地方人民政府在修改规划时，凡涉及城市总体规划中确定的性质、规模、发展方向、布局等主要内容的，必须报原审批机关审批。
　　三、加强城乡规划实施监督管理，推进城乡规划法制化
　　（一）坚持把城乡规划作为城乡建设和管理的基本依据。城市规划区、村庄和集镇规划区内的一切建设用地和建设活动必须遵守批准的规划。要充分发挥城市详细规划地于优化城市土地资源配置和利用的调控作用。凡建设项目所在地段没有编制详细规划或者建设项目不符合详细规划的，不得办理规划许可证。擅自修改规划、违反规划的，要依法从严查处。
　　（二）统一组织实施城乡规划。省域和县域城镇体系规划分别由省级和县级人民政府统一组织实施，各有关部门要密切配合，加强协调，采取有效措施，确保城镇体系规划的顺利实施。城市规划由城市人民政府统一组织实施。市一级规划管理权不得下放，擅自下放的要立即纠正。城市行政区域内的各类开发区和旅游度假区的规划建设，都要纳入城市的统一规划管理。
　　（三）严格规划许可制度。城市规划区内的各项建设要依法办理建设项目选址意见书、建设用地规划许可证和建设工程规划许可证。村庄和集镇规划区内的各项建设要依法办理建设项目选址意见书，并按照有关规定取得开工许可，未取得规划许可证件，不得批准用地和进行建设。
　　（四）坚持建设项目选址意见书审查制度。国家审批的大中型建设项目选址，由项目所在地的市、县人民政府城乡规划行政主管部门提出审查意见，报省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府城乡规划行政主管部门核发建设项目选址意见书，并报建设部备案。对于不符合规划要求的，建设部要予以纠正。
　　（五）加强建设工程实施过程中的规划管理。城乡规划行政主管部门要加强对规划实施的经常性管理，对建设工程性质变更和新建、改建、扩建中违反规划要求的，应及时查处、限期纠正。工程竣工后，城乡规划行政主管部门未出具认可文件的，有关部门不得发给房屋产权证明等有关文件。
　　（六）建立健全城乡规划的监督检查制度。各级人民政府要对其审批规划的实施情况进行监督检查，认真查处和纠正各种违法违规行为。地方人民政府特别是城市人民政府每年要对规划实施情况，向同级人民代表大会常务委员会作出报告，同时报上级城乡规划行政主管部门备案。建设部要着重对经国务院批准的省域城镇体系规划、城市总体规划、国家重点风景名胜区规划的实施情况进行检查，查处违反规划的行为。
　　（七）加强城乡规划的法制建设。建设部要会同有关部门抓紧城乡规划法规制定和修改工作，加快制定和修订城乡规划技术标准和规范，进一步完善城乡规划法规体系；各地人民政府特别是城市人民政府要结合本地实际，制定和完善地方城乡规划法规，把城乡规划工作逐步纳入标准化、规划化、法制化轨道。
　　四、加强对城乡规划工作的领导
　　（一）城乡规划工作是各级人民政府的重要职责。各级人民政府要把城乡规划纳入国民经济和社会发展规划，把城乡规划工作列入政府的重要议事日程，及时协调解决城乡规划中的矛盾和问题。城市人民政府的主要职责是抓好城市的规划、建设和管理。地方人民政府的主要领导，特别是市长、县长，要对城乡规划负总责。对城乡规划工作领导或监管不力，造成重大失误的，要追究主要领导和有关责任人的责任。
　　（二）健全管理机构，加强队伍建设。各级人民政府要稳定城乡规划管理机构和专业队伍，要根据规划编制和研究工作需要，配备相应专业技术人员；要把城乡规划工作经费纳入财政预算，切实予以保证。城乡规划行政主管部门要加强自身队伍建设，不断提高工作人员的政治素质和业务素质。要积极开展基础理论研究和政策研究，充分利用现代技术和手段，提高城乡规划工作水平。要做到政务公开，依法行政，自觉接受社会和公众的监督。城乡规划行政主管部门的工作人员要敢于坚持原则，不怕得罪人。对玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，要依法追究刑事责任。
　　（三）加强教育、培训和宣传工作，大力普及城乡规划知识。各级领导要带头学习城乡规划知识。国家行政学院、地方行政学院要把城乡规划列为国家公务员必修课。要加强对市长、分管副市长、县长、分管副县长和乡镇长的培训，并对其掌握城乡规划知识的情况进行严格考核。建设部要进一步办好市长培训班。要向社会各界普及城乡规划知识，电视、广播、报刊等新闻媒体要加强宣传，提高全民的规划意识。
　　（四）各地区、各部门要积极支持城乡规划行政主管部门的工作，各级领导要以身作则，维护规划的权威性。
加强和改进城乡规划工作是一项功在当代、利在千秋的大事。各级人民政府及其城乡规划行政主管部门一定要加强领导，狠抓落实。国务院责成建设部会同监察部督促检查本通知的贯彻执行情况，每年向国务院作出书面报告。


国务院办公厅
二000年三月十三日

公房承租人诉求居住人返还原物如何处理

北京市世纪律师事务所张生贵

【案情】
刘某通过父母取得公房承租权，原公有房屋由刘某的弟弟居住，刘某与弟弟协商，要求弟弟购买承租权，弟弟无力承担高额费用，刘某起诉要求弟弟腾房，法院判决弟弟腾房，并承担腾房前的租金。
【争点】
刘某的弟弟不服不服海民初字第153号民事判决，以此判决对基本事实认定错误，适用法律错误，未能遵循社会效果与法律效果的有机统一，破坏司法以人为本的核心价值，侵害上诉人的基本民生，导致上诉人无房可居忧患，特向市一中法院提起上诉。要求上级法院依据《民事诉讼法》第一百七十条第（二）、（三）项之规定，撤销海民初字第153号民事判决一、二两个判项内容，发回重审；或查实后改判驳回被上诉人的诉讼请求。
上诉人现住房屋今典花园系上诉人的父母承租的公有住房，被上诉人在父母病重期间，未经上诉人同意，私自将父母的承租房更名。上诉人发现后，要求被上诉人及时恢复到原始状况，撤销其私自更名的行为，2010年被上诉人就被上诉人私自更名一事，要求其恢复原状，被上诉人让上诉人给其一笔款项后将承租权过户给上诉人，经双方协商，基于上诉人多年照顾父母的情义，被上诉人要求上诉人按一百八十万的百分之二十优惠价给付，基于亲情上诉人未再深究，心想能够保障居住条件即可，上诉人将原有房屋变卖把一百四十四万元款项通过银行汇给被上诉人，被上诉人收到款项后，反悔此前的约定，并通过法院起诉腾房。
【分析】
上诉人现居住的房屋系公有住房，并非被上诉人的产权房，此房原承租人系上诉人的父母，上诉人进住涉案房屋，业经父母的安排，上诉人承担了赡养父母的义务，被上诉人虽事后变更承租人，但其无权改变原有承租人已经确定的居住事实，被上诉人无权以未征得原承租人以及共居人同意，用事后更名的行为逆推上诉人居住行为侵权，被上诉人有义务保障上诉人的居住权利。
本案涉及的标的系公有住房，并非上诉人父母的个人遗产，原承租人通过遗嘱方式留给被上诉人的行为不合法。
原审判决确已查明上诉人长期同原承租人居住，形成共居事实，依据法律规定，被上诉人更名时明知上诉人持续居住的事实，依然私自更名，并利用事后行为作为要求上诉人腾房的条件，此举违背“任何人不能从自己的过错中获益”的古老原则，法律应当禁止有害的行为，被上诉人即然明知上诉人居住，其作出更名行为时必须接受和保持原有现实状况，被上诉人应当承担原有居住状况带来的责任，必须保障上诉人的居住条件，被上诉人后更名行为不具有溯及既往的效力，从社会公平与正义角度审视，上诉人并不知道也无须知道被上诉人的行为将对上诉人产生不利影响，上诉人善意的行为无须对被上诉人的更名行为负有腾退责任；原审判决用事后行为否决事前行为，极易造成社会恐怖，对公民权利的保障非常不利，在强调民生权利的现代文明司法时代，坚持事后行为不溯及既往原则，是法律的一项基本原则，关系法律价值倾向，关系人权保障，民法通则关于“买卖不破租赁”的基本原则在本案中同样应得到适用。如果允许被上诉人有机会利用过错行为追求巨大利益，实际上是变相纵容投机取利行为。
【法理】
原审判决适用《民法通则》第五条为裁判依据系用法错误，上诉人并未侵犯被上诉人的合法权益，被上诉人无证据证明上诉人对其权利构成侵权，被上诉人更名前上诉人即取得合法居住权，被上诉人更名在后，依据《合同法》第二百三十四条规定，参照上海市高级人民法院关于公房承租纠纷案件审判指导，公有居住房屋原承租人死亡的，其生前的共同居住人在该处有本市常住户口，有权继续履行租赁合同。未经共居人同意的情况下，从维护居住人生存利益角度出发，原则上应确认转让（更名）行为无效。
针对被上诉人（占有物返还请求人）的诉求，应当依据《物权法》第二百四十五条第二款规定，占有人返还原物的请求权，自侵占发生之日起一年内未行使的，该请求权消灭。
本案一审程序当中，被上诉人不能证明上诉人在其更名前的占有属于非法占有，其更名后，上诉人持续居住行为属善意，被上诉人无证据证明上诉人的占有为非法时，依据物权法规定，其无权主张返还。自被上诉人更名至起诉时，远远超过一年时间，为维护社会正常秩序，依据《物权法》第二百四十五条二款规定，被上诉人无权请求上诉人腾房，或对其腾房要求不予支持，原审判决支持腾房的裁判违法，应予纠正。本案上诉人的占有是原承租人安排的，系有权占有，有权占有人与事后取得占有物主体之间的权利义务关系，应当依据占有据以发生的基础法律关系确定，前一承租人将其承租的房屋交由上诉人占有的情况下，包括所有权人在内的主体以及事后取得承租权的人均不得向有权占有人主张返还，原审单一审查被上诉人取得承租权的事实，并未审查上诉人在被上诉人更名前即占有的事实，更未审查被上诉人并无证据证明上诉人系非法占有的情形，且法律明文规定，如有侵占事实，超过一年时间的，权利人无权主张返还，原审法院违反诚实信用原则，作出返还原物的裁判，明显缺乏法律依据及侵权要件。