农村基层腐败的成因及防治策略
——从吴某某贪污、受贿一案说起
内容简介：基层腐败的危害更是巨大的，特别是村官腐败会严重削弱党和政府的威信，会造成社会思想混乱，直接危及政局稳定。检察机关通过打击基层腐败，可以提高党和政府的威信。本文以基层反腐败的一个案例为切入点，从基层反腐败工作的现状，造成当前基层不稳定的腐败因素出发，分析检察机关打击基层腐败和维护社会稳定的关系，探讨检察机关打击基层腐败和维护社会稳定的具体对策。
关键词：检察机关；基层腐败；成因；防治策略
一、 引言
某县检察院于2009年8月11日受理初查某县官塘村书记吴某某涉嫌贪污、受贿一案，2009年8月19日立案侦查，同日吴某某被刑事拘留，2009年9月1日被依法逮捕，2010年4月8日，某法院依法判处其有期徒刑两年。某县官塘村书记吴某某自2003年起，利用职务之便采取收入少入账、不入账和虚报冒领的手段侵吞、骗取国家退耕还林款19743元，吴某某还利用职务之便收受他人贿赂款共计23800元，所收受的贿赂款涉及高铁、高速公路、计划生育等方面。通过打击基层村官的腐败行为，检察机关在老百姓心中树立了威望，同时也维护了社会的稳定。“加大办案力度，保持惩治腐败高压态势，既是加强反腐倡廉建设的一项重要任务，也是深入推进三项重点工作的现实需要，更是巩固检察机关法律监督地位的迫切需要。”[1]
目前，受市场经济的负面影响和利益的诱惑，少数村干部滥用权力，在涉及到农民切身利益的粮食补贴、退耕还林款、计划生育以及拆迁补偿等问题中，贪污公款和收受贿赂。这些腐败因素的存在，处理不当，就会导致越级上访、进京上访乃至暴力事件等情况的发生，不仅造成恶劣的影响，也破坏了社会的和谐稳定。
因此，分析农村基层腐败的成因、提出相应的防治策略不仅具有实践意义，而且具有很强的政治意义。
二、农村基层腐败的成因分析
（一）、经济上的因素。
随着市场经济的建设和改革开放的推进，村干部的工资收入不断提升，但与其他行业相比，他们的工资水平却偏低。基层干部收入偏低,严重地挫伤了其工作热情与积极性，低收入、高工作量、高素质的要求,在面对现实经济的诱惑时,腐败也就成了一种可行的选择。某县矿产资源十分丰富，通过对矿产资源的开发，使得部分人先富起来，巨大的差异激发了人们对财富的欲望，由于这种经济收入与消费支出形成的强烈反差，基层的干部容易产生产生不平衡心态，在思想上萌生权钱交易的念头，进而通过种种不正当手段谋取利益。
（二）、政治上的因素
村干部虽然不是国家干部,但因其处于国家政权的最基层,全面管理辖区村务,同时受政府委托,行使部分行政管理权[2]，部分基层党组织软弱痪散，目前农村基层干部素质低，成为农村稳定的一大隐患。由于党风不正和腐败现象滋生蔓延，党在群众中的凝聚力、向心力明显削弱，镇村干部与农民面对面的沟通少了，群众直接向干部和组织反映情况的机会和参与政治的渠道相对变窄了。民主治理流于形式，村务公开内容不实、不详、假公开，流于形式，群众对干部且多心、不放心，有意见，这就使得农民不寻求正规渠道、手段解决问题，而采取群访、越级上访、进京上访等方式来表达诉求，造成基层的不稳定因素增加。
（三）、文化上的因素
腐败文化是一种陋习和糟粕的集合体，可是这种文化却很有生命力和市场，在基层农村，腐败文化像病毒一样感染着意志力和抵抗力较低的村官，这种腐败文化的具体表现是:
（1）、对不良的习俗以及腐败表示理解和容忍。一些人认为,腐败是在现实生活中是一中司空见惯的现象,社会是人与人的社会,要在这个社会中生存就要容忍腐败的存在;甚至有些人认为，腐败可以提高办事效率，一件事通过正常渠道也许三个月都办不好，而只要通过托关系、找门路，也许一天就办好了。
（2）、对腐败羡慕和攀比的心理。“笑廉不笑贪”的心理在社会中普遍，这种现象可能导致清廉的干部被孤立,原因就是清廉的干部与已经形成的“腐败文化”格格不入。而原本清廉者由于不能忍受这孤立、排斥和无端的打击,最终也可能走上腐败这条不归路。同时在某些人的眼里,认为腐败是一种身份地位的象征，认为腐败是一种社会能力，进而有人甚至以腐败为荣，清廉为耻。
（四）、组织上的因素
社会控制弱化和监管分配制度的缺陷。当前，我国正处于社会主义社会转型期。政治、经济的改革极大地震撼和冲击了我国的农村社会结构，社会各阶层利益分配格局发生了重大变化和调整，各结构要素之间恒定的关系不复存在，分化与整合之间难免会出现失衡与失调现象，从而导致农村社会稳定难以持续维持，大量非稳定因素产生。法律法规不完善，执法不力，监管控制机制落实不到位，为那些滥用人民委托的公权力搞腐败违纪和贪污受贿提供了可乘之机，这就致使冲突和摩擦不可避免，极易诱发社会不稳定因素，影响农村的稳定。
（五）、村级财务制度不健全
村级财务制度不规范, 村干部之间分工不明确，会计出纳是同一个人, 钱账不分，坐收坐支，缺乏有效制约,财务从不向群众公开,没有建立起并实施一整套的财务收支审批和经办制度度；虽然，实行了乡镇统筹管理制度，但各村依旧另设账目，管理自己的“私房钱”，致使村干部们有机可乘，有以下两种情况:
（1）、按照规定,村长应主管财经,可有些地方财经全部由村支部书记抓,形成一人说了算的局面。
（2）、村会计账中“白条子”泛滥。在农村,有的买卖双方都没有正式的发票。因此白条子在村会计账目中成了正式发票的代名词,直接导致了财经管理混乱,真假难辨,村务透明度不高。
（3）、会计做假账,用会计的职能来制约村官的管理体制无法实现。[3]财务管理不规范，个别从事财务工作的人员不懂会计业务，遇事又不坚持原则，唯村支书和村主任的命令是从，也给村干部职务犯罪留下了可乘之机。
（六）、基层反腐工作建设弱化
基层反腐工作没有形成合力，仅凭检察机关的反贪部门开展反腐败工作就显得力量有限。党中央在总结历史经验，科学判断新形势基础上做出了《建立健全惩治和预防腐败体系》的重大战略决策。但从基层实际情况来看，惩治和预防腐败工作仍处于一种零散、孤立状态，存在着为搞宣传教育而搞宣传教育、为制定制度而制定制度、为开展监督而开展监督的现象，甚至存在把查办违纪违法案件与保持社会和谐稳定对立起来的错误认识。
三、惩治农村基层腐败的意义
（一）检察机关打击基层腐败可以为“新农村建设”创造良好的社会环境。
社会主义新农村是“生产发展，生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村，是管理文明、政治文明的新农村。但是“村官”腐败对村民自制制度的形成了破坏，直接影响到农村的民主建设。而农村民主建设是社会主义民主建设的方向，也是社会主义民主建设的基础和探索，因此通过检察机关打击基层腐败现象，有利于推进社会主义民主建设，为“新农村建设”创造良好的社会环境。
（二）检察机关打击基层腐败可以稳定农业生产，为国家提供一个安全的粮食环境。
农业是国家的根本，粮食是根本中的根本，农业生产特别是粮食生产在我国产业结构中一直占有重要的地位，即使今天，我们依然不能忽略农业对我国国民经济发展的重要性。而部分“村官”虚报冒领各种农业补贴等腐败问题，严重挫伤了农民进行农业生产的积极性，也造成了干群关系紧张和社会的不稳定，破坏了既有的生产关系，继而影响既有的生产力的发挥，也因此对农业的发展产生消极的影响。检察机关通过开展打击涉农腐败案件，可以为农业生产保驾护航，为农业生产创造一个良好的社会环境。
（三）打击基层腐败现象是社会稳定的需要
（1）、基层腐败是影响社会稳定的重要因素。当前的村官腐败问题，如果不加以解决，不仅会影响党在群众中的形象问题，也会给维护当前社会稳定埋下隐患，引发各种冲突，甚至上访等问题。因此加强对村官腐败的集中治理，不仅是治理腐败本身的需要，也是新农村建设和维护社会稳定的需要。
危险化学品包装物、容器定点生产管理办法
国家经贸委
中华人民共和国国家经济贸易委员会令
第37号
《危险化学品包装物、容器定点生产管理办法》已经国家经济贸易委员会主任办公会议审议通过，现予公布，自2002年11月15日起施行。
国家经济贸易委员会主任 李荣融
二○○二年十月八日
危险化学品包装物、容器定点生产管理办法
第一章 总 则
第一条 为了加强危险化学品包装物、容器生产的管理，保证危险化学品包装物、容器的质量,保障危险化学品储存、搬运、运输和使用安全，根据《危险化学品安全管理条例》，制定本办法。
第二条 在中华人民共和国境内生产危险化学品包装物、容器适用本办法。
第三条 本办法所称危险化学品包装物、容器（以下简称包装物、容器）是指根据危险化学品的特性，按照有关法规、标准专门设计制造的，用于盛装危险化学品的桶、罐、瓶、箱、袋等包装物和容器，包括用于汽车、火车、船舶运输危险化学品的槽罐。
第四条 国家安全生产监督管理局负责全国危险化学品包装物、容器定点生产的监督管理；省、自治区、直辖市人民政府经济贸易主管部门或其委托的安全生产监督管理机构（以下简称发证机关）负责本行政区域内包装物、容器定点生产的监督管理，并审批发放危险化学品包装物、容器定点生产企业证书（以下简称定点证书）。
第五条 危险化学品包装物、容器必须由取得定点证书的专业生产企业定点生产。未取得定点证书的，任何单位和个人不得生产用于危险化学品包装的包装物、容器。
第二章 定点企业的基本条件、申请和审批
第六条 定点企业应当具备下列基本条件：
（一）具有营业执照；
（二）具有能够满足生产需要的固定场所；
（三）具有能够保证产品质量的专业生产、加工设备和检测检验手段；
（四）具有完善的管理制度、操作规程、工艺技术规程和产品质量标准；
（五）具有完善的产品质量管理体系；
（六）具有满足生产需要的专业技术人员、技术工人和特种作业人员。
生产压力容器的，还应当取得压力容器制造许可证。
第七条 申请定点生产的企业自主选择具有资质的评价机构，对本单位的生产条件进行评价。
第八条 评价机构应当对申请定点生产的企业是否符合本办法第六条规定的条件逐项进行评价，并出具评价报告。
第九条 申请定点生产的企业应当提交下列申报材料：
（一）危险化学品包装物、容器定点生产申请表；
（二）营业执照副本；
（三）企业生产条件评价报告书；
（四）生产、加工设备和检测检验仪器清单；
（五）企业质量管理手册；
（六）产品质量标准复印件；
（七）有关特种作业人员资格证书复印件。
生产压力容器的，还应当提交压力容器制造许可证复印件。
第十条 发证机关收到申报材料后，应当在30个工作日内进行审查和现场核查，符合条件的，颁发定点证书，并向社会公布；不符合条件的，应当书面通知申报企业并说明理由。
第十一条 取得定点证书的企业应当按照国家有关法规和国家、行业标准设计、生产危险化学品包装物、容器。危险化学品包装物、容器经国家质检部门认可的专业检测检验机构检测合格后方可出厂。
用于运输危险化学品的船舶的本载容器应当按照国家关于船舶检验的规范进行生产，并经国家海事管理机构认可的船舶检验部门检验合格后方可出厂。
第十二条 取得定点证书的企业，应当在其生产的包装物、容器上标注危险化学品包装物、容器定点生产标志（以下称定点标志）。
第三章 监督管理
第十三条 发证机关应当坚持公开、公平、公正的原则，严格依照法律、法规、规章和标准规定的条件及程序，审批定点企业。
第十四条 发证机关应当加强对定点企业的监督管理，建立、健全定点企业审批、发证和监督管理档案管理制度。
第十五条 发证机关应当将本行政区年度审批定点企业的情况及定点企业名单报国家安全生产监督管理局备案。
第四章 罚 则
第十六条 定点企业有下列情况之一的，由发证机关吊销定点证书：
（一）提供虚假证明文件或采取其他欺诈手段，取得定点证书的；
（二）转让、买卖、出租、出借定点证书的；
（三）被吊销营业执照的；
（四）生产条件发生重大变化，不再符合本办法第六条规定条件的；
（五）因包装物、容器质量原因造成重大化学事故的；
（六）所生产的包装物、容器经国家质检机构检测不合格，整改后仍不合格的。
第十七条 未取得定点证书，擅自生产包装物、容器或者使用定点标志的，按照《危险化学品安全管理条例》第五十九条的规定给予处罚。
第十八条 发证机关的工作人员徇私舞弊、滥用职权、弄虚作假、玩忽职守的，按照《危险化学品安全管理条例》第五十五条的规定给予处罚。
第十九条 承担定点企业资质评价的机构出具虚假评价报告的，由省级以上安全生产监督管理部门没收非法所得并处以3万元以下罚款；没有非法所得的，处以2万元以下罚款；并建议授予其资质的部门吊销其资质证书；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第五章 附 则
第二十条 定点证书和定点标志由国家安全生产监督管理局统一印制。
第二十一条 本办法授权国家安全生产监督管理局负责解释。
第二十二条 本办法自2002年11月15日起施行。
民间借贷是指公民之间、公民与法人之间、公民与其它组织之间借贷。《合同法》第二百一十条明确规定“自然人之间的借款合同，自贷款人提供借款时生效。”实际上明确了民间借贷归属于借款合同。只要双方当事人意见表示真实即可认定有效。在审判实践中，常常出现一些审判误区，给案件处理带来困难。
一、审理民间借贷纠纷案件中常见的一些审判误区
1、在适用法律规范上，混用现象较为普遍。《合同法》颁布实施后，在适用《合同法》、《民法通则》以及司法解释的相应法律条文时，出现了较为混乱的状况。有的沿用旧习惯，完全适用《民法通则》的法律条文，忽略了合同法这一特别法的作用。而有的完全适用《合同法》，却没有考虑到有些事项仍由《民法通则》予以规范。有的同时适用《民法通则》及《合同法》中的相应法律条文，但适用的条文不正确。
2、在适用证据规则上，常常忽视举证责任分配的一般规则。司法实践中，在借贷关系事实真伪不明时，相当多的民事判决直接引用《证据规定》第二条第二款“没有证据或者证据不足以证明当事人的事实主张的，由负有举证责任的当事人承担不利后果”作为法律依据，判决原告败诉。但实际上该法条仅明确了举证责任中结果责任的含义，并未规定该结果责任为何分配给原告承担。上述处理方法实际上是无因即果。因此，在借贷关系事实真伪不明时，应首先适用《证据规定》第五条第一款的规定，明确对借贷关系成立与否的事实应由原告承担举证责任，然后再适用《证据规定》第二条第二款，明确由于原告未能完成举证义务，应承担不利后果。此外，由于《证据规定》属程序方面的司法解释，在适用时，应与《民诉法》中的相应内容同时引用。
3、在关键性证据的证明力上，不能客观地审核认定。根据《证据规定》的规定，对案件的全部证据，应从各证据与案件事实的关联程度、各证据之间的联系等方面进行综合审查判断。但司法实践中，仍较多地发生片面认定证据的现象。如有些案件中，未能正确区分原始证据与传来证据之间证明力大小的差别，有时仅凭被告所提供的证人证言就确认被告主张的还款事实成立；还有的对于形式要件有瑕疵的“欠条”或“收条”等，未能综合其他证据就草率认定存在借贷关系，导致事实认定错误。
二、司法实践中应注意的几个主要问题
1、要注意对借贷关系合法性的审查。要审查出借人是否知道借款人的借款目的、用途及借、贷双方是否恶意串通，对是否是高利贷、所借贷款项是否存在违法犯罪行为等进行严查，在查明事实的基础上，依法保护合法的借贷关系，对违法或者有涉嫌犯罪的行为分别依法予以处理。法官对这一项的查明不能仅限于出借人承认与否，而应结合案件的其他情况予以综合认定，以确认出借人借出款项的真实目的。即使当事人对借贷无争议，法官也不能保护他们之间的违法借贷关系。
2、要注意对书面借据的审查。审查时应要求原告提供书面借据，无书面借据或无法提供的，应提供必要的事实根据或与自己无利害关系的两人以上的证人证言，来支持自己的主张。原告提供书面借据的，要注意提交的书面借据是否是债务人亲自出具或签名；对债务人出具的条据与其笔体要进行核对，当有质疑时还应进行笔迹鉴定。
3、要注意审查债务人自愿提供的财产产权证书是否是抵押。该产权证书在抵押时是否经本人和财产共有人签名。自然人间借贷的抵押担保中比较常见的有房屋的抵押和机动车的抵押。这两类抵押在审理时应首先确认借据中抵押条款是否有效。具体而言，应查明以下两个问题：一是抵押的房屋及机动车问题。根据法律的规定，抵押的房屋或机动车在没有所有权以及所有权不明状态或有争议时，抵押无效。二是办理登记问题。根据担保法的规定，房屋与机动车抵押应当办理抵押物登记，抵押合同自登记之日起生效。所以，虽然当事人在借据中写有抵押条款，以房屋或机动车进行了抵押，但未办理抵押登记，故在审判实践中应认定此类抵押无效。
4、要注意对借贷利息的审查。对债权人主张的约定利息应当按照《最高人民法院关于人民法院审理借贷案件的若干意见》的规定审查，最高不得超过银行同期贷款利率的4倍，对于超出的部分不予保护。没有约定利息或约定不明的，应视为不支付利息。但如果当事人约定了利息，而对利率未约定或约定不明的，笔者认为根据《最高人民法院审理借贷案件的若干意见》第6条规定，利率可以适当高于银行同期贷款利率，也可适用银行同期贷款利率。关于逾期利息方面，根据《合同法》第207条之规定，借款时虽未约定利息，但债务人未按约定期限返还借款，当事人主张逾期利息的，应支持按照约定或国家有关规定支付逾期利息。
5、要注意审查是否虚假诉讼。该类虚假民间借贷诉讼主要表现为以下两种形式：一是原告为了帮助被告恶意逃债，双方恶意串通，虚构借款事实，提起诉讼；二是原告为了恶意侵占被告的合法财产，提供虚假的被告下落不明的证明和伪造借据而提起诉讼。在审理民间借贷纠纷案件（特别是公告或被告缺席审理的案件）时，法官要严格审查原、被告双方借贷关系的真实性，对有借据而被告下落不明的案件，要求原告提供其他证据予以补充，必要时应要求进行被告笔迹司法鉴定，以验证借据的真伪。
6、要注意正确选择适用法律。因《合同法》的效力高于司法解释，当《合同法》有明确规定时，应当适用《合同法》的规定。由于《关于贯彻执行＜中华人民共和国民法通则＞若干问题的意见(试行)》中有关民间借贷的规定大部分已被《合同法》所吸收，当《合同法》没有规定而司法解释有规定时，只要司法解释不违背《合同法》的立法精神，就可以适用司法解释。
作者单位：江苏省丰县人民法院