编者按：

　　纵观历史，人类始终与各类自然灾害相伴、相争。近年来，世界各地遭遇的地震、海啸、洪水、冰冻、高温等自然灾害，不仅比过去多得多，而且对人类正常生活的危害也愈加严重。2012年北京“7·21”特大暴雨及次生的山洪、泥石流等自然灾害，造成了较大人员伤亡和严重经济损失。如何确保抗震救灾和恢复重建工作沿着科学化、法治化的轨道运行，直接考验党的执政能力，更事关灾区正常的民生秩序。面对灾后重建这一复杂的系统工程，尤其是面对自然灾害可能引发的诉讼“洪峰”，人民法院当如何作为？如何把握司法介入的“度”？如何妥善处理各类涉灾纠纷？这些都成为灾难过后我们亟待思考和探讨的问题。“7·21”重灾区的北京市房山区人民法院熊静同志在灾后不久撰写的本文，就表现出了这一积极态度。

司法介入的基本理念

1.政府是灾害应对的主要法定义务主体

世界各国一般都将政府作为灾害应对的主要义务主体，其他组织承担相应的支持义务。这是现代国家对政府社会管理职能的要求，也是社会分工与权力制衡理念在灾害应急体系建设中的具体体现。例如，日本在《灾害对策基本法》中规定，中央和地方政府内依层级设立防灾会议作为灾害应对机构，其他行政机关和组织负有相应的协调、合作义务。我国《突发事件应对法》也规定了由各级政府对本行政区域内突发事件的应急工作负责，并为公民、法人和其他组织设立了参与、协作的义务。

2.法院是灾害应对的补充义务主体

法院是我国的司法审判机关，应当发挥相应的社会管理职能，积极参与到此次自然灾害的应对中来。但是，这种参与不能仅凭热情，而是要把握好“度”，与法院审判职能相适应，符合法律对法院作为灾害应对补充义务主体的规定。因此，法院对于灾害应对的这种参与，在内容上应当与自救行为、行政行为等相区分，体现审判中心职能的特征；在范围上应当以纠纷的诉讼解决为前提，体现司法被动性原则的要求；在程度上应当与政府的全面介入相区分，体现补充性义务主体的角色安排。

3.司法应对效果是司法介入的重要决策因素

在法理上，自然灾害可能构成“不可抗力”并成为法定的免责事由，从而在合同、侵权纠纷等领域使得赔偿责任无所作为。此时，由政府承担的赈灾补偿责任更具有现实意义和社会效果。因此，必须进一步明确法院在救灾和灾后重建工作中司法介入的边界，特别是与政府、其他组织进行区分，以司法应对效果作为法院司法介入的重要决策因素，促进社会效果与法律效果的统一。

司法介入的边界标准

自然灾害后法院的司法介入,应确保最大限度解决纠纷的同时又不能逾越司法职能界限，对此，有三个层次的判断标准值得参考：可诉性标准、有效性标准和优越性标准。

可诉性标准要求纠纷必须具有可诉性，实践中，一般以主体之间是否存在具体的法律关系作为判断标准。有效性标准包含解决实际问题、实现服判息诉的考虑，这一点在涉灾纠纷的应对中尤为重要，考验法院能动司法、服务大局的能力。自然灾害引发的政策性问题纠纷，例如针对排水设施设计标准的诉讼，虽然形式上具有可诉性特征，但由于其复合了民事、行政等多种法律关系，因果关系十分复杂，加之政策色彩浓厚，仅靠司法很难解决。在这种情况下，法院应当审慎介入，通过加强与政府部门的沟通协调，促成双方协商解决。优越性标准需要对特定纠纷不同的解决方式进行成本收益考量。例如，自然灾害可能构成不可抗力或者意外事件，成为法定免责事由，使得原告方即便起诉也无法获得赔偿，避免此类纠纷进入司法程序可能是更好的选择。

根据上述判断标准，可以大体上确定法院对于涉灾纠纷介入的边界，即可以全面介入的领域是民商事纠纷，依职权审慎介入的领域是刑事和行政纠纷。

司法应对的主要原则

面对自然灾害后可能大量涌入司法渠道的纠纷，法院应当进行甄别，拦截不属于管辖范围或者不适宜司法介入的纠纷，并做好协调工作；对于符合立案受理标准的纠纷，应当积极应对、认真审理，注意遵循以下原则：

1.联动处理原则

联动处理原则是社会矛盾大调解机制的重要支撑，也是实践中卓有成效的工作经验。具体而言，可以建立“党政领导、司法主办、部门参与、联合调处”的灾后纠纷应对模式，在统一的平台上，共享信息、实时沟通纠纷处理的进展情况，实现当事人利益司法救济、政府救济与商业救济三种途径的平滑衔接。这样，既有利于提高纠纷解决效率、促进案结事了，也有利于识别恶意诉讼、保障相对人权益。

2.调解优先原则

该原则包含“调解优先”和“调判结合”两方面的内容，强调无论是调解还是判决，都应当以定分止争、案结事了为标准，实现法律效果与社会效果的统一。调解优先是法院审判工作必须遵循的基本原则，运用于自然灾害后的司法应对，应当注意两点：一是更加尊重当事人的意愿，二是更加注重合理调解。

3.注意义务原则

注意义务原则主要用于判断自然灾害能否构成责任免除的法律效果，是法院确定涉灾纠纷的性质及利益归属应当遵循的基本原则。随着工业化进程的发展，人类社会对于自然灾害已经从完全被动的承受，发展到了积极预防和减轻损害的阶段；而随着现代社会人际交往密切程度的增加和社会结构单元的功能化，抗灾防灾已经从个人行为逐步转变为集体行为和社会行为，部分组织和个人基于在社会组织结构的特定功能位置而承担更多的防灾减损义务。这一事实提高了自然灾害后的应急状态下注意义务的要求，并构成对法律责任判断的重要依据。

灾后应急状态下的注意义务主要包含以下内容：（1）安全保障义务。社会经营者、场所管理者与活动组织者在洪水灾害发生后，负有应急安全保障义务。负有安全保障义务的主体疏于职守，应视为对义务的违反，不得成立责任免除，造成损害的，应当依法承担侵权责任。（2）救死扶伤义务。这一义务主要针对医疗机构和医护人员，在发生自然灾害后，不得以任何理由拒绝救治遇害者，否则应当承担侵权责任。（3）预防义务。这一义务主要针对高度危险作业和潜在环境污染责任人。即便自然灾害构成法律上的不可抗力，这些主体仍应负担预防义务，在发生灾害后，应当及时采取合理的措施对损害进行预防，否则不得成立责任免除。

4.损失分担原则

损失分担原则是公平原则在涉灾纠纷审理中的具体体现，指的是在自然灾害的特殊背景下不适用完全赔偿责任的做法。考虑到自然灾害中侵权责任人虽然存在一定过错，但损害结果复合了自然力的原因因素，很难区分各因素所占比例，而侵权责任人作为灾民其赔偿能力有限，在确定赔偿数额时，应当适用损失分担原则，以维持最低生活费为标准限制赔偿规则。此外，在灾害中因紧急避险造成他人损害的，避险人不赔偿是原则，但如果受害人要求补偿，可以要求避险人在避免损失的范围内适当予以补偿，以公平分担损失。

类型纠纷的审理要点

黑龙江省人大常委会


黑龙江省杜尔伯特蒙古族自治县草原管理条例
黑龙江省人大常委会


（1994年9月25日黑龙江省第八届人民代表大会常务委员会第十一次会议批准）

目 录

第一章 总 则
第二章 草原所有权、使用权和草原承包
第三章 草原保护
第四章 草原建设
第五章 草原管理机构
第六章 草原建设资金征收、使用和管理
第七章 奖励和处罚
第八章 附 则

第一章 总 则
第一条 为加强草原的保护、利用和建设，改善草原生态环境，充分发挥草原资源优势，促进畜牧业的健康发展，根据《中华人民共和国民族区域自治法》、《中华人民共和国草原法》、《黑龙江省实施＜中华人民共和国草原法＞条例》和《黑龙江省杜尔伯特蒙古族自治县自治条例》
以及有关法律、法规，结合杜尔伯特蒙古族自治县（以下简称自治县）实际，制定本条例。
第二条 本条例适用于自治县境内以生长草本植物为主的、乔木和灌木郁闭度在0．3以下的天然草场，人工、半人工草场，退耕还牧草场。
第三条 自治县在省和大庆市人民政府领导扶持下，主要依靠自己的力量，大力发展草原建设事业，为尽快将自治县建设成为省、市重要的畜牧业生产基地服务。
第四条 自治县、乡（镇）人民政府和国有农、林、牧、渔场应根据已划定的草原使用范围进行全面规划，加强保护，积极建设，科学管理，保障草原生态平衡和永续利用。
第五条 自治县草原行政主管部门负责自治县境内全部草原的管理工作。

第二章 草原所有权、使用权和草原承包
第六条 自治县境内由国家划给国有企业、事业、机关、部队等单位使用的草原和没有开发利用的草原为国家所有，乡（镇）、村使用的草原为集体所有。
第七条 国家和集体所有的草原，由自治县人民政府登记造册，核发草原证书，确认所有权；单位和个人使用国家或者集体的草原，须由自治县人民政府确认使用权和使用范围，核发使用证书，建立使用档案。
第八条 草原所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。
第九条 因所有权和使用权引起的草原纠纷，争议各方应主动协商解决；如仍有争议，由争议各方隶属的上级人民政府处理。
第十条 国家建设需要征用或者使用草原的，必须先经草原行政主管部门同意，然后由土地管理部门依法办理手续，并由用地单位交纳补偿费。补偿费的标准，应按国家有关规定，根据草原等级和照顾民族自治地方利益的原则，由自治县人民政府另行制定。
第十一条 国家建设或者其它需要临时使用草原的，由草原行政主管部门发给临时使用草原许可证后，按照土地管理法律、法规的规定办理临时使用手续，使用草原单位应支付临时使用草原补偿费。使用期满，使用草原单位负责恢复草原植被。

第十二条 自治县、乡（镇）人民政府应认真落实草原承包责任制。草原承包须坚持公正合理、有偿使用和管理、建设、使用相结合的原则，采取专业户、联户、家庭牧场和单位承包等多种形式进行承包，承包期可定五十年。
草原承包必须签订承包合同。村民委员会、有草原使用权的国有农林牧渔场和县、乡（镇）直属企业事业单位均属草原承包合同的发包方。有一定管理和经营能力的公民都可承包草原为承包方。发包方经济组织中的成员，有优先承包权。签订合同的双方必须严格履行合同规定的权利和
义务，严禁随意变更或者终止合同。
承包期内，经发包方同意，承包方可以合资合作开发，也可以将所承包的草原转让给第三者。
承包期满，承包人对原承包的草原享有优先承包权。
承包人在承包期内丧失承包能力的，该承包人的继承人可以继续承包。

第三章 草原保护
第十三条 保护草原是自治县各级政府的重要职责和每个公民应尽的义务。
第十四条 享有草原使用权的单位和个人，必须根据草原植被特点和退化程度，制定综合治理和建设使用规划并逐步实施。
草原沙化、碱化、退化或水土流失时，使用单位或者个人应当及时处理，恢复植被。
严禁垦草种田。对于因开垦草原造成草原沙化、碱化、水土流失的，责令当事人限期恢复植被，退耕还草。违法开垦的应依法查处。
第十五条 保护草原植被完整，不准随意改变草原用途。
在草原上新建水利工程、造林、围堤养鱼、新建居民点、改建扩建道路及其它破坏草原植被的行为，均视为改变草原用途。
单位或者个人需要改变草原用途的，必须依法履行手续。事先应征求享有草原使用权的单位或者个人的意见，然后向自治县草原行政主管部门申报，经自治县或者上级人民政府批准后，方可实施，违犯者应依法查处。
第十六条 严加保护围栏、水井、水利和电力工程等草原建设设施，严禁毁坏窃取。
已建成的人工、半人工草场，应有人工看护，采取生物围栏、工程围栏等措施进行封育。
第十七条 坚持合理利用草原，各种利用草原措施必须依法实行。
在草原上造林，必须有利于提高草原的生产能力，必须按经上级人民政府批准的乡（镇）、场、村造林规划进行。天然草场、人工草场、半人工草场，只能造草原防护林。
未经批准，禁止在草原上挖草皮。
非结冻期严禁在草原上搂柴草。
在草原上挖土、挖药材、割灌木，必须经草原使用者同意，报乡（镇）人民政府或者国有农林牧渔场批准，在指定范围内进行。挖药材应做到随挖随填坑。
自治县草原管理部门应根据实际情况确定打草期和牧草种子采收期。严禁在非打草期和草种采收期打草和采草籽，打草应留母草带。
第十八条 凡使用草原者都应做好草原鼠、虫害预防工作，及进灭鼠治虫。
严禁在草原上捕猎鹰、雕、黄鼬等有益野生动物。
第十九条 一切机动车辆不准在草原上随意改道行驶。
第二十条 切实加强草原防火工作，认真贯彻“预防为主，防消结合”的方针，严格执行国务院《草原防火条例》。
草原防火期内，严禁在草原上用火，未经自治县草原行政主管部门和防火部门共同批准，不准烧荒。
第二十一条 禁止任何单位和个人向草原倾倒垃圾、排放有害有毒的废水、废渣、废气。
禁止在草原上堆放与草原建设无关的物品。
任何单位不准排水淹没草原，确因特殊情况要向草原排放水时，须报自治县人民政府批准。

第四章 草原建设
第二十二条 草原建设坚持谁使用谁建设谁受益的原则，国家、集体大力支持草原建设，鼓励个人投资建设草原。
第二十三条 自治县自治机关应当采取措施有计划地治理和建设草原，对于沙化、碱化、退化和水土流失、干旱缺水的草原，应当纳入国土治理计划，专列经费，组织治理实施。乡（镇）、场、村草原建设治理规划须报其上级人民政府批准。
积极兴办草原水利事业，解决人畜饮水和草原排灌等问题。
第二十四条 自治县自治机关坚持科技兴草的方针，重视培养和使用草原建设和管理方面专业技术人才，逐步建立健全草原科学研究和科技推广服务体系。草原管理和服务部门要密切配合上级畜牧科研单位推广保护、利用和建设草原的科学方法和先进技术，不断提高草原的生产能力和
经济效益。
第二十五条 自治县草原建设享受上级国家机关给予的草原建设专项资金、农业综合开发草原项目资金、扶贫资金、以工代赈和人才技术倾斜等各项照顾。
第二十六条 自治县境内隶属于上级有关部门的农牧企业或者事业单位所使用的草原应当努力增加投入，引进先进科学技术和管理经验，促进草原建设的良性快速发展。

第五章 草原管理机构
第二十七条 自治县草原行政主管部门设置的草原监理站负责全县草原管理的具体工作。其主要职责是：
（一）宣传贯彻草原法律、法规，依法对草原保护、管理、利用和建设进行监督检查；
（二）参与编制草原开发利用综合规划和草原普查；
（三）指导草原承包，依法监督承包合同的签订和履行；
（四）依法检查处理违反草原法律、法规的行为；
（五）负责草原所有权、使用权的审核登记，发放草原证书，收缴、管理和使用草原建设资金；
（六）受理草原的开垦申请。承办征用、使用草原的签署意见和签发临时使用草原许可证；
（七）培训草原监理人员和草原经营者；
（八）做好草原防火工作；
（九）监测草原鼠虫害和治虫灭鼠；
（十）办理其他有关草原监理事宜。
第二十八条 自治县草原监理站人员应根据精干、效能的原则配备。各乡（镇）、场配备一至三名专职草原监理员。村设一名专（兼）职草原监理员。
各乡（镇）、场、村和专（兼）职草原监理员在自治县草原监理站统一指导下，负责本辖区内草原资源管理的具体事宜。


第六章 草原建设资金征收、使用和管理
第二十九条 凡使用草原的单位和个人，必须按年缴纳草原管理费。
草原管理费由乡（镇）、县属企业单位和国有农、林、牧、渔场向使用草原的单位和个人征收后，统一上缴自治县草原管理部门。
第三十条 认真做好专项育草资金的收缴工作。
专项育草资金收缴范围和额度：
（一）县本级财政年总收入的0．2％；
（二）饲草收购部门和个人年收购额的3％；
（三）药材收购部门和个人年收购额的1％；
（四）畜产品收购（含收购兼加工）单位和个人年收购额的2％。
（五）国家投资建设的草场被征用后，由补偿费中收回国家投资的部分；
（六）凡以盈利为目的征用草原和改变草原用途的，在办理手续的同时必须缴纳专项育草资金，其缴纳标准与改造同等面积人工草场费用相同；
（七）上级国家机关扶持草原建设投入的资金；
（八）县财政收缴的草原监理工作中的罚没资金。
第三十一条 草原建设资金的使用范围：
（一）开展草原资源调查和规划设计；
（二）草原保护、改良、建设、利用、科学研究和新技术推广；
（三）购置草原建设和饲料生产的仪器和设备；
（四）县以下草原管理人员的工资和福利经费；
（五）培训草原管理人员和草原经营者；
（六）奖励执行本条例成绩显著的单位和个人。
第三十二条 草原建设资金的管理。
自治县草原主管部门征收的草原建设资金一律上缴自治县财政，列预算外实行专户管理。
自治县财政部门和草原行政主管部门共同监督检查草原建设资金的征收、管理和使用，确保专款专用。任何单位和个人不得弄虚作假，截留挪用。

第七章 奖励和处罚
第三十三条 对认真执行本条例，具备下列条件之一的单位和个人，由自治县、乡（镇）人民政府给予表彰奖励。
（一）在草原保护、利用、建设上取得显著成绩的；
（二）在草原资源调查、规划设计、推广科研成果和先进技术工作中成绩显著的；
（三）模范执行本条例，同违法行为斗争有功；
（四）在基层坚持草原工作十年以上，热爱本职工作，做出显著成绩的。
第三十四条 违反本条例规定，有下列行为的，由草原监理部门给予处罚。
（一）违反第八条规定，非法占用草原的，责令退还非法占用的草原并对责任人处以每亩200元至400元的罚款。
（二）违反第十、十一条规定，未经草原行政主管部门同意，征用或者未办使用证而使用草原的，责令其停止使用，限期退还，赔偿损失。
（三）违反第十二条规定，随意更改或者终止承包合同，按承包合同有关条款的规定处理。
（四）违反第十二条规定，非法转让草原和承包合同的，应没收其非法所得并对责任人处以每亩200元至400元的罚款。
（五）违反第十四条第三款规定的，对直接责任者处以每亩50元至100元罚款，并限期恢复植被。
（六）违反第十五条规定，非法改变草原用途的，责令其停止破坏草原植被行为，其工具可暂时封存，限期恢复草原植被，并处以每亩100元至250元罚款，给草原使用单位或者个人造成经济损失的应予以赔偿。
（七）违反第十六条规定，毁坏草原建设设施的。责令其主要责任者修复，并处以100元至1000罚款。对直接责任者处以50元至500元罚款。
（八）违反第十六条规定，造成草原植被破坏的，没收其工具，限期恢复植被，处以挖草皮的责任人每平方米20元至50元罚款，处以造成片林的责任人每亩100元至200元罚款，处以挖土的责任人每平方米5元至20元罚款，处以挖药材的责任人每次20元至50元罚款，处
以割灌木的责任人每株树10元至20元罚款。非结冻期在草原上搂柴草的，每人次处以20元至100元罚款。在非采草期和牧草种子采收期采草和采收牧草种子的，没收其非法所得，并处以50元至500元的罚款。
（九）违反第十九条规定，在草原上随意改道行驶机动车辆的，处以每次50元至200元罚款，造成草原经济损失的应当予以赔偿。
（十）违反第二十条规定，在草原防火期内非法用火的，视情节处以每人次50元至200元罚款，造成经济损失的应当予以赔偿。
（十一）违反第二十一条规定，向草原倾倒垃圾，堆放无关物品，排放废水、废渣、废气，未经批准排水淹没草原的，除赔偿经济损失外，并处以每亩40元至100元罚款。排放有毒有害物质造成草原环境污染的，要按《中华人民共和国环境保护法》的有关规定处理。
（十二）违反第二十九条规定，延期或者拒绝缴纳草原管理费的，除限期追缴外，按日加收0．3％的滞纳金；超过期限三个月者，除依法追征应缴的草原管理费和滞纳金外，收回其草原使用权。
（十三）违反第三十一条规定，超出草原建设资金使用范围的，应追回超出部分，并对当事人处以50元至100元罚款。
（十四）违反第三十二条第二款规定，弄虚作假，截留挪用草原建设资金和管理混乱的单位，应限期追回截留和挪用的全部款额，对当事人处以100元至500元罚款。
第三十五条 违反本条例有关规定，对有关责任人应给予行政处分的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分。

第三十六条 违反本条例规定，应给予治安管理处罚的，由公安机关予以处罚。情节严重，构成犯罪的，应依法追究刑事责任。
第三十七条 当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到处罚决定之日起十五天内向做出处罚决定机关的上一级机关申请复议。当事人也可以在接到处罚决定之日起三十日内直接向人民法院起诉。当事人逾期不申请复议，也不向人民法院起诉又不履行处罚决定的，由做出处罚决定的机
关申请人民法院强制执行。
第三十八条 草原管理人员玩忽职守，给国家和人民利益造成损失的，由所在单位或者上级主管机关给予行政处分，构成犯罪的应依法追究刑事责任。

第八章 附 则
第三十九条 本条例自黑龙江省人民代表大会常务委员会批准之日起实施。
第四十条 本条例由自治县人民代表大会常务委员会负责解释。



1994年9月25日