案情

　　王山与王水均为原安徽蚌埠市固镇县曹老集区磨盘张乡王巷村西郢组村民，后该村因行政区划调整，现更名为固镇县新马桥镇美城居民委员会。王水与蒋丽系夫妻关系。大约在1980年，王巷村首次进行农村土地承包改革，当时的西郢组（原称生产队）分为两个小队进行土地承包。王山与王水的父亲（现已去世）均分在第一小队。1981年4月，西郢生产队将第一小队又分成三个小组分割3.3亩地块名称为牛房场地的土地。这三个小组分别由王山、王水的父亲、王怀各带领一个小组。王山分到的牛房场地在王水父亲分到的牛房场地西侧。1987年，王水父亲取得了在牛房场地上的宅基地使用证及建筑工程许可证，建造了王水现使用的主房。宅基地使用证由固镇县曹老集区政府颁发，该证记载：户主为王水父亲，建房时间为1987年4月21日，建筑面积为5.5米乘8.5米，合计45平方米；宅基地面积为35米长，9米宽，合计215平方米；座落位置在磨李路南侧，生产路东侧；四至为东至王起、南至沟、西至路、北至路。建筑工程许可证由固镇县磨盘张乡人民政府颁发，该许可证记载的许可建筑面积及座落位置与该户宅基地使用证上记载一致。上述两证的发证日期中的月、日均有改动。1989年前后，该村组第二次调整承包的土地，即按当时的村组现有人口重新分配了可耕种的土地，但对第一次土地改革分配到各户的宅基地及本案诉争的牛房场地未作重新分配。2008年3月，王水、蒋丽在其主房西侧的牛房场地上建造猪圈，王山的家人以原是自家分得的土地为由上前阻止，后双方发生吵打，王山的孙子王团因故意伤害王水，被判处有期徒刑一年。现王水、蒋丽已将猪圈建成。建成的猪圈后墙东西宽度为6.4米，紧靠该猪圈西山墙西侧有王水栽种的两棵大树，该猪圈东山墙东侧与王水、蒋丽主房之间东西宽度为5.4米，王水、蒋丽主房后墙东西宽度为9.8米，东邻王起。

　　审判

　　固镇县人民法院经再审认为：本案诉争的在牛房场地上建猪圈所占用的土地最初为王山户分到的土地。1987年，王水的父亲取得了在牛房场地上的宅基地使用证，该证记载允许该户使用的土地东西宽度为9米，该使用证同时还记载该户四至范围中西至生产路。现王水、蒋丽在牛房场地上建猪圈占用的争议土地虽在该户宅基地使用证记载的四至范围之内，即在生产路的东侧，但其所建猪圈占用的土地已超出该户使用证上记载的允许该户使用土地东西宽度9米的范围。故本案双方当事人实质是对牛房场地上建猪圈的土地使用权发生争议，而非侵权纠纷。根据《土地管理法》第十六条第一款关于“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”的规定，现王山与王水、蒋丽因土地使用权发生争议，在多次协商不成的情况下，应由人民政府处理，该案已不属于人民法院受理民事诉讼的范围。固镇县人民法院依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条第（四）项、第一百八十六条第一款的规定，作出如下裁定：驳回原审原告王山的起诉。

　　评析

　　农村自留地系农村集体经济组织分配给本集体组织成员用于家庭副业并可以长期使用的土地。从当初分配土地的政策上来看，农村自留地的规定最早散见于建国后全国人大、党中央、国务院、农业经济管理部门的规范性文件，后期逐步纳入法律的规定，现行《宪法》、《土地管理法》等都对农村自留地作了明确规定。《宪法》第十条第二款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。《土地管理法》第八条第二款同样规定：“ 农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”。该法第九条还规定：“国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务”。由此可见，农村自留地有别于宅基地、承包地，但均属于农民集体所有。自留地作为农村集体经济的必要补充，是让农户利用剩余劳动力和劳动时间，生产各种农副产品，改善农民生活条件。当初分配自留地与承包地的主要区别是自留地不征收农业税，当然，随着党和国家对农业、农村、农民问题的高度重视，现在承包地也取消了农业税。从法律性质上讲，农村自留地等同于承包地，不同的是政府对农户承包的土地颁发土地承包经营权证书，包括对农户使用的宅基地也颁发宅基地使用权证，但对农户使用的自留地至今未颁发过任何使用证书，导致农户之间一旦因自留地的土地使用权发生争议，双方协商不成，只能找人民政府确权处理。

　　近年来，随着党和国家对“三农”问题越来越关注，政府为增加农民收入，提高农民种粮积极性，不仅取消了各种农业税费，还制定了一系列种粮补贴等惠农政策，让广大农民倍感土地的珍贵，原本偏僻抛荒的土地由于新农村建设的推进逐步升值，如有的地块因开发建设可能会获得一笔可观的补偿款；有的地块边因新修了道路或新建了街道而面临升值，因而争夺土地使用权的案件时有发生。本案就是典型的因新修了道路使周边土地面临升值，导致双方当事人对当初生产队分配给农户的自留地，即农户打粮食用的场地土地使用权发生争议引发的纠纷。

　　结合本案来看，原审原告王山与原审被告王水的父亲属同一生产队。1981年4月，该生产队分三个小组分割了3.3亩地块名称为牛房场地的土地留各农户打场所用，王山、王从云、王怀三人各带领一个小组参加分地，王山户分到的牛房场地（即本案诉争建猪圈所占用的土地）在王水父亲户分到的牛房场地西侧，王山户场地西侧是生产路。由于该块土地是自留地，王山户分到该块场地后无法取得任何权属证书，加之该块场地较小，王山户只使用二三年就搁置未再使用，生产队也未予收回再分配。1987年，王水父亲取得了在牛房场地上的宅基地使用证，该证记载允许该户使用的土地东西宽度为9米，现经实地测量，王水、蒋丽两人仅主房后墙东西宽度已9.8米，该主房西山墙以西与争议建成的猪圈东山墙之间东西宽度为5.4米，建成的猪圈后墙东西宽度为6.4米，王水、蒋丽建猪圈占用的土地已超出该户使用证上记载的允许该户使用东西宽度9米土地的范围。但由于颁发给王水父亲在牛房场地上的宅基地使用证同时还记载该户使用土地的四至范围中西至生产路，这样该户的土地使用权又包括了原本分配给王山户现已被王水、蒋丽建争议猪圈占地在内的土地，尽管王水、蒋丽抗辩王水父亲曾用自家承包的桥门土地与王山的该块牛房场地互换，但由于王山否认两户有互换土地的事实，加上时代变迁，桥门地块土地早已被征用，两户互换土地的事实无法查证，且颁发给王水父亲的宅基地使用证长35米，宽9米，两项相乘其宅基地使用面积已超出安徽省《实施〈土地管理法〉办法》第四十三条的规定，即农村村民一户只能拥有一处宅基地，村民新建住宅，其宅基地的面积标准淮北平原地区，每户不得超过220平方米。综上，本案双方当事人实质是对在牛房场地上建猪圈占用土地的使用权发生争议，而非侵权纠纷。根据《土地管理法》第十六条第一款的规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”。现王山与王水、蒋丽因自留地土地使用权发生争议，在多次协商不成的情况下，应由人民政府处理，该案已不属于人民法院受理民事诉讼的范围。（以上人物均为化名）
北京市规划委员会


北京皇城保护规划

目录
1 总则
2 规划依据
3 规划指导思想及原则
4 规划范围
5 皇城的性质和历史文化价值
6 土地分区和特征
7 土地使用功能规划
8 文物保护单位的保护和利用
9 有历史文化价值的建筑的保护和利用
10 城廓、城墙、坛墙
11 水系
12 绿化
13 道路和胡同体系
14 建筑高度控制
15 保护与更新方式
16 市政设施规划
17 环境整治的实施


《北京皇城保护规划》文本


1 总则
1.0.1 为加强皇城的整体保护，落实《北京历史文化名城保护规划》，特制定本规划。
1.0.2 皇城是北京第二批历史文化保护区之一，是北京历史文化名城的重要组成部分。
1.0.3 在本保护规划范围内进行各项建设活动的一切单位和个人，均应按《中华人民共和国城市规划法》的有关规定，执行本规划。
1.0.4 本规划未涉及的控制指标和管理规定，应遵循国家及北京市的相关法规、规定执行。
1.0.5 本规划经北京市人民政府批准后，由市规划行政主管部门负责执行；如有重大调整，须经北京市人民政府批准。

2 规划依据
2.0.1 《中华人民共和国城市规划法》（1989年12月）
2.0.2 《中华人民共和国文物保护法》（2002年10月）
2.0.3 《北京市文物保护管理条例》（1987年6月）
2.0.4 《北京城市总体规划（1991-2010年）》
2.0.5 国务院关于《北京城市总体规划》的批复（1993年10月）
2.0.6 《北京旧城历史文化保护区保护和控制范围规划》（1999年4月）
2.0.7 《北京市区中心地区控制性详细规划》（1999年9月）
2.0.8 《北京市文物保护单位范围及建设控制地带管理规定》（1994年）
2.0.9 《北京25片历史文化保护区保护规划》（2001年3月）
2.0.10 《北京历史文化名城保护规划》（2002年4月）

3 规划指导思想及原则
3.1 规划指导思想
3.1.1 把皇城作为一个整体加以保护，特别是搞好故宫等重点文物的保护。
3.1.2 正确处理皇城的保护与现代化建设的关系，皇城内新的建设要服从保护的要求，保证皇城整体风貌与空间格局的延续。
3.1.3 要用辨证和历史的观点，正确认识和处理皇城的发展和变化，区别和慎重对待已有新建筑。
3.1.4 贯彻“以人为本”和“可持续发展”的思想，努力改善皇城中的居住、工作条件和环境质量。
3.2 规划原则
3.2.1 整体保护与分类保护相结合，最大限度保存真实历史信息的原则。
3.2.2 有重点、分层次、分阶段逐步整治、改善和更新的原则。
3.2.3 逐步、适度疏导人口的原则。
3.2.4 严格控制皇城内建设规模的原则。
3.2.5 文物保护单位的保护与合理利用相结合的原则。

4 规划范围
4.0.1 皇城的规划范围为东至东黄（皇）城根，南至东、西长安街，西至西黄（皇）城根、灵境胡同、府右街，北至平安大街。规划占地面积约6.8平方公里，皇城行政区划分属东城、西城两区。

5 皇城的性质和历史文化价值
5.1 皇城的性质
5.1.1 北京明清皇城以紫禁城为核心，以皇家宫殿、衙署、坛庙建筑群、皇家园林为主体，以满足皇家工作、生活、娱乐之需为主要功能。
5.1.2 《北京历史文化名城保护规划》确定皇城为具有浓厚传统文化特色的历史文化保护街区。
5.2 皇城的历史文化价值
5.2.1 北京皇城始建于元代，主要发展于明清时期。现今的皇城基本保持了清末民初的格局与风貌，具有极高的历史文化价值。
5.2.2 唯一性：明清皇城是我国现存唯一保存较好的封建皇城，它拥有我国现存唯一的、规模最大、最完整的皇家宫殿建筑群，是北京旧城传统中轴线的精华组成部分。
5.2.3 完整性：皇城以紫禁城为核心，以明晰的中轴线为纽带，城内有序分布着皇家宫殿园囿、御用坛庙、衙署库坊等设施，呈现出为封建帝王服务的完整理念和功能布局。
5.2.4 真实性：皇城中的紫禁城、筒子河、三海、太庙、社稷坛和部分御用坛庙、衙署库坊、四合院等传统建筑群至今保存较好，真实地反映了古代皇家生活、工作、娱乐的历史信息。
5.2.5 艺术性：皇城在规划布局、建筑形态、建造技术、色彩运用等方面具有极高的艺术性，反映了历史上皇权至高无上的等级观念。

6 土地分区和特征
6.1 土地分区
6.1.1 根据皇城内土地使用特征及街道的自然分布，按照由南至北、由东至西的原则，将皇城用地划分为10个区域。
6.1.2 01区：皇城内故宫与劳动人民文化宫以东，五四大街以南的区域；
02区：皇城内地安门内大街、景山东街以东，五四大街以北的区域；
03区：由故宫、中山公园和劳动人民文化宫三部分组成的区域；
04区：景山公园所在的区域；
05区：中南海以东，文津街以南，故宫与中山公园以西的区域；
06区：北海以东，景山前街以北，地安门内大街、景山西街以西的区域；
07区：中南海所在区域；
08区：北海所在区域；
09区：文津街以南，中南海以西的区域；
10区：文津街以北，北海以西的区域。
6.1.3 10个区内各类规划地块有572个,在今后的改造中应参照地块编号进行。
6.2 各分区的特征
6.2.1 01、02、05、06、09五个区为传统平房四合院建筑相对集中的地区，胡同和四合院构成街区的主体。
6.2.2 03、04、07、08四个区为重大文物保护单位，是皇家建筑群传统风貌的精华，它们对皇城的保护具有决定性作用。
6.2.3 10区基本上为多层建筑区，是新的建设对皇城冲击最大的区域。

7 土地使用功能规划
7.0.1 皇城的土地使用功能规划为12类，包括行政办公、商业金融、文化娱乐、医疗卫生、教育科研、宗教福利、普通住宅、一类住宅、中小学和托幼、市政设施、绿地、道路广场。
7.0.2 依照占地规模大小，主要用地有：绿地226公顷，约占皇城面积的33%；居住用地123公顷，约占18%；文化娱乐用地124公顷，约占18%；道路广场用地85公顷，约占12%；行政办公用地67公顷，约占10%，其它用地占9%。
7.0.3 规划以调整为主，现有公园绿地、行政办公用地、医疗卫生等用地面积基本不变。
7.0.4 原则上外迁与皇城性质不符的工业用地和仓储用地。
7.0.5 将地安门内大街两侧（道路红线50米范围内）规划各10米宽的绿地；景山后街北侧规划5-10米宽的绿地；拆除景山西街东侧、景山公园西墙外侧房屋，规划为绿地，为恢复历史河道创造条件。
7.0.6 在原御河古河道所在的位置，规划一条宽15-20米宽的绿带，严格控制相关建设，恢复古御河。

8 文物保护单位的保护和利用
8.0.1 皇城内拥有各级文物保护单位63个，总占地面积约369公顷，占皇城面积的54%，是皇城保护的核心内容。
8.0.2 国家级文物保护单位9个，占地面积约234公顷，占文物保护单位总面积的63.7%；市级文物保护单位有18个，占地面积约127公顷，占文物保护单位总面积的34%；区级文物保护单位有6个，占地面积约3公顷，占文物保护单位总面积的1%；普查登记在册文物有30个，占地面积约5公顷，占文物保护单位总面积的1.3%。
8.0.3 皇城内拥有区级以上的文物保护单位33个，其利用状况可分为三类：利用基本合理、利用勉强合理、利用不合理。其中，利用基本合理的文物保护单位有17个，利用勉强合理的文物保护单位有8个，利用不合理的文物保护单位有8个。
8.0.4 对占用文物保护单位但不具备保护和合理利用条件的单位和居民，应采取措施予以外迁，修缮、腾退文物并改善其使用环境。

9 有历史文化价值的建筑的保护和利用
9.0.1 指那些尚未列为文物保护单位，但建筑形态或院落空间反映了典型的明清四合院格局或近代建筑特征的，具有真实和相对完整的历史信息的传统建筑。
9.0.2 皇城内具有一定历史文化价值的建筑或院落约有204个，占皇城院落总数的6.3%；这些建筑或院落占地约21公顷，占皇城面积的3%。
9.0.3 有历史文化价值的建筑应按照文物的保护要求对其进行保护，并挂牌明示。
9.0.4 对占用有历史文化价值的建筑但不具备保护和合理利用条件的单位和居民，应采取措施予以外迁，修缮、腾退并改善其使用环境。

10 城廓、城墙、坛墙
10.0.1 现状皇城的东、南城廓基本清晰；沿平安大街南侧，西皇城根东侧、灵境胡同北侧结合环境整治规划一条不少于8米的绿化带，作为西、北皇城边界的象征。
10.0.2 在西安门、地安门所在位置两侧的用地中规划小型绿地，示意皇城城门的所在地。
10.0.3 皇城内目前存留下来的城墙、坛墙遗存约有41处，大部分只存一些残垣断壁。其中依托于国家级或市级文物保护单位的墙体一般保存较好，如故宫、景山等。对分布于平房区中的府、庙、坛墙，应随着环境的整治加以保护、修缮和展示。

11 水系
11.0.1 历史上皇城内的主要水系北海、中海、南海、筒子河、金水河至今保存完好，应严格予以保护。
11.0.2 御河皇城段、织女河、连接筒子河和菖蒲河的古河道、连接北海和筒子河的古河道，有的已被填埋，有的已改为暗沟。对古河道用地上的建设应加以严格控制，为将来恢复古河道创造条件。

12 绿化
12.0.1 皇城内的绿化系统可分为大型公园、小型公园、小型绿地、沿街行道树以及分布在街坊、四合院中的树木。
12.0.2 大型公园指景山公园、中山公园、劳动人民文化宫、北海公园、中南海（暂不开放），五个公园总占地面积约207公顷。
12.0.3 小型公园指东皇城根遗址公园和菖蒲河公园，两个公园总占地面积约7.7公顷。
12.0.4 沿城市主要道路两侧的带状绿地和分布在街区中的小型绿地，总占地面积约11.3公顷。
12.0.5 沿街行道树和分布在街坊、四合院中的树木，是营造皇城生态环境的重要组成部分，应予以保护。

13 道路和胡同体系
13.0.1 与皇城直接关联的道路、胡同体系可分为四类：
（1） 皇城周边的城市干道，包括长安街、平安大街、南北河沿大街、西皇城根南北街、灵境胡同和府右街，共计6条。
（2） 皇城内部的城市主要道路，包括地安门内大街、景山前街、后街、东街、西街、南北长街、西华门大街、南北池子、东华门大街、五四大街、文津街、府右街、西什库大街、大红罗厂街、爱民街，共计15条，均为城市次干道。
（3） 皇城内部街区主要胡同，如陟山门街、沙滩北街、草岚子胡同等，胡同宽度一般大于7米，可承担部分城市支路的功能。
（4） 皇城内部街区次要胡同，如吉安所右巷、中老胡同、前宅胡同等，胡同宽度一般小于7米，主要用于组织街区中的非机动车和居民步行交通。
13.0.2 皇城内部的城市主要道路，应保持其现状道路宽度与尺度基本不变。
13.0.3 应当尽量保护现有胡同的位置和格局，维持胡同的基本走向，保护并延续传统的胡同名称。
13.0.4 根据居民出行或改善街区市政设施条件的要求，允许适当打通或拓宽个别胡同，但总体上要满足保护的要求。

14 建筑高度控制
14.0.1 皇城是北京旧城保护的重要内容，必须严格保护其传统的平缓、开阔的空间形态。
14.0.2 在皇城内，对现状为1-2层的传统平房四合院建筑，在改造更新时，建筑高度应按照原貌保护的要求进行，禁止超过原有建筑的高度。
14.0.3 对现状为3层以上的建筑，在改造更新时，新的建筑高度必须低于9米。
14.0.4 必须停止审批3层及3层以上的楼房和与传统风貌不协调的建筑。

15 保护与更新方式
15.0.1 综合现状建筑质量和建筑风貌的评估，皇城内建筑的保护与更新方式可分为6类。
15.0.2 文物类建筑，指国家级、市级、区级以及普查登记在册文物，这类建筑必须严格按照国家或北京市文物保护的相关法规进行保护和管理。
15.0.3 保护类建筑，指有一定历史文化价值的建筑或院落，这类建筑应参照国家或北京市文物保护的相关法规进行保护和管理，以修缮、维护为主。
15.0.4 改善类建筑，指街坊中一般的平房四合院建筑，这类建筑应以修缮和按原貌翻建为主，对具有传统四合院空间形态的建筑，应保持四合院的空间肌理。
15.0.5 保留类建筑，指街坊中和传统风貌较协调的新建筑，这类建筑大部分为新建的仿四合院建筑，与传统风貌较协调，应予以保留。
15.0.6 更新类建筑，指建筑质量差又没有传统风貌特征的破旧平房或对皇城传统空间具有破坏作用的多层或高层建筑。对破旧平房可采用改造的方式，恢复传统四合院的形态；对破坏性的多、高层建筑有条件时应予以拆除。
15.0.7 整饰类建筑，指一时无条件拆除的多、高层建筑或沿主要街道、胡同分布的一些被广告牌、墙面砖、色彩所充斥的平房。对这类建筑应通过统一的设计规则，对屋顶、墙面材料、色彩等要素统筹考虑，进行整饰。

16 市政设施规划
16.0.1 排水设施：现状皇城街坊内排水基本上以合流制为主。规划皇城内的排水，在有条件的地区实行雨污分流，不具备条件的地区实行雨污合流的排水体制。
16.0.2 供水设施：随着房屋改建和道路系统的建设，逐步完善供水干、支线系统。
16.0.3 供热设施：供热应以清洁能源为主，能够利用城市热力管网的地区应充分利用城市集中热力系统；热力管道无法覆盖的地区可以采用燃气采暖或电采暖。
16.0.4 供气设施：随着房屋改建和道路系统的建设，逐步完善供气干、支线系统和中低压调压设施。
16.0.5 通信设施：随着房屋改建和道路系统的建设，逐步完善通信线路干、支线系统和电信局所。有线广播电视网、宽带网络应与通信线路统一规划、建设。
16.0.6 供电设施：随着房屋改建和道路系统的建设，逐步完善供电干、支线系统和开闭站、配电室；有条件地区应逐步将架空线入地。
16.0.7 市政管道布置：布置市政管道时应统筹规划。局部路段市政管道设置如不能满足规范要求，应采取特殊处理方式。

17 环境整治的实施
17.0.1 重塑皇城边界，特别是皇城的西、北边界，展示皇城墙的位置。
17.0.2 强化中轴线沿线的绿色景观。沿景山前街、后街、西街、东街的一侧或两侧，结合环境整治规划一条连续的绿化带。保护南北长街、南北池子街道两侧的行道树木。
17.0.3 加强皇城内文物保护单位的保护、修缮、腾退和合理利用，加快对皇城内文物保护单位利用不合理情况的调整和改善，首先改善大高玄殿、宣仁庙、京师大学堂、智珠寺、万寿兴隆寺等文物的环境。
17.0.4 加强对有历史文化价值的建筑或院落的保护和修缮，先期选择2-6片有价值院落（真如镜胡同、张自忠故居、互助巷47号、会计司旧址、帘子库、北河等周边地区）比较集中的区域进行房屋修缮、腾退居民、拆除违章建筑、改善居住环境的试点，为普通民居的保护积累经验。
17.0.5 对在皇城环境整治过程中发现的，经考证为真实的历史建筑物或遗存，必须妥善加以保护，并加以标示。
17.0.6 采取措施分阶段拆除一些严重影响皇城整体空间景观的多、高层建筑。近期需拆除的建筑有：陟山门街北侧的6层住宅楼、景山公园内搭建的圆形构筑物、京华印刷厂烟囱、欧美同学会北侧的市房管局办公楼、北池子大街北端的北京证章厂办公楼等5处；中期应重点整治主要道路两侧的多、高层建筑。
17.0.7 对建筑质量较好且与皇城风貌不协调的多层住宅，应予以整饰。对于现状为平屋顶的多层建筑，特别是居住建筑应采取措施将平屋顶改造成坡屋顶，坡屋顶颜色以青灰色调为主。对新审批的建设项目，均应严格控制建筑高度，采用坡屋顶（青灰色调）的形式，并不得滥用琉璃瓦。
17.0.8 结合住房产权制度的改革以及旧城外新区的土地开发，逐步向外疏解皇城内的人口，降低人口密度，使居住人口达到合理规模。
17.0.9加大拆除皇城内违法建设的力度，不在皇城内新建大型的商业、办公、医疗卫生、学校等公共建筑。
17.0.10在环境整治的基础上，进一步宣传皇城作为历史文化保护区的重要意义，提高全民对皇城整体保护的意识，加快立法工作，制定《北京皇城保护规划》实施管理办法。


2003年4月24日