体育行业规则与刑法的冲突

张旭科 刘刚
（中国矿业大学法学系 江苏徐州 221008）

[主要内容]：鉴于对体育行业法律规制的必要性和现实性，笔者对体育行业规则与刑法的冲突做了粗浅的研究：认为行业规则没有对抗法律的效力，同时那些代表了人类正义与理性的部分要及时的转化为法律，避免人类理性与法律的冲突。就我国来说，这种冲突主要在于竞技活动中的对抗性伤害与故意伤害罪的冲突以及体育行业内部处罚与刑法有关规定的冲突。
[关 键 词[：法律的效力 业务正当行为 阻却违法事由 社会相当性


引 言
2002年10月，中国足协对2001年甲B五家足球俱乐部进行了处罚，籍此为导火线，掀起了揭发黑哨的风暴，同时，对于司法介入引起了社会各界的激烈讨论。体育行业规则与法律的冲突成为一个焦点问题。然而，无论是阎掌门的拍胸保证还是有关领导的个别指示，都没有抵挡的住司法的最终介入。在中国以法治国的社会大气候中，这也是必然的可以说中国体育界的腐败问题已经严重的阻碍了中国体育事业的发展。这些现象已经严重的破坏了社会公平和文明，可以说无法用道德，用一般的社会规范去调整和制约了，法律尤其是刑法理所当然的应加以规范和调整，法律工作者也绝不能袖手旁观！为此，笔者就体育行业规则与刑法的冲突做以论述

一 刑法的效力和地位高于体育行业规则
刑法是由全国人大制定和通过的基本法律，其效力仅次于宪法。刑法的效力范围包括空间效力和时间效力。我国对刑法有关空间效力的规定，采取以属地原则为基础，兼采其他原则的方法。“即凡是在本国领域内犯罪的，不论本国人还是外国人，都适用本国刑法”[1]由此看见，不论何种领域，哪个地区，只要是在中华人民共和国触犯了刑法，就要受到刑法的惩罚。体育行业竞赛当然也不例外。体育行业规则是在体育竞技活动中形成的由各体育协会共同约定的行为准则。它不能成为法律制度的组成部分，而是处于自然状态的体育竞技行为准则。关于制定法和自然法的效力，可以所自从法律产生的那一刹那便开始了争论。古罗马政治家和思想家西塞罗全面的论述了自然法，他认为自然法是普遍存在的一种至高无上的法则，它是一种真正的法律，代表着人类正确的理性，因此。它是永恒不变的。人类的法律应该符合这种代表人类真正理性的永恒不变的自然法。[2]
然而，自然法不论是怎样符合人类理性都是难以与近代民主政治体制相结合的，因为以法治为目标的来确定国家法律秩序必须要树立一种权威。而自然法不是法律制度的组成部分。如果自然法不能成为制度体系中可以操作的规则，那么它检验制定法就缺乏可资参照的规范解决这一问题的唯一途径就是实现自然法的转换，同过转换将自然法中的正义和理性转化为国家机关的法律规则，并将这种法律规则推到根本法的地位。也就是说体育行业规则中代表人类正义与理性的东西应及时的转化为正式的可操作的法律制度。[3]
2001年末，体育界的各种丑闻终于被抖出来了 ，严峻的形式使得司法介入摆上了议程，虽然最终司法介入成为了现实。但是关于这一问题的争论仍然在继续。普遍认为刑事司法介入尚存在争议之处。笔者认为刑事司法介入主要面临三个方面的困难。
（一）体育市场参与者的身份是否符合犯罪主体。
（二）体育规则容忍甚至赞许了许多在社会生活中属于违法的行为。
（三）我国刑法未对有关事项做出全面的规定。
在这种情况下，一方面要求体育规则正式立法，另一方面刑事立法要充分注意到这方面的规束。

二 体育行业规则与刑法的具体冲突
体育竞技事业由于其自身的特殊性，即竞技比赛的对抗性和竞技比赛规则的专业性，长期以来，形成了独立与法律的竞技规则和裁判规则，而我国无论是1979年刑法还是1997年刑法都没有对竞技活动中的特殊行为加以规定，对体育竞技活动中的严重违规行为也没有做出专门的惩罚性规定，不可避免的造成了二者之间的法律冲突。笔者认为主要包括以下几方面。
（一）竞技活动中对抗性伤害与故意伤害罪
竞技体育分为技巧性比赛和对抗性比赛。不论是哪种体育项目都是向人类的生理极限挑战，都带有极大的风险性：技巧性比赛的风险主要是在于追求高，难，险的优美动作的同时会出现人身意外；对抗性比赛的风险主要在于双方的激烈对抗之中，因为身体的猛烈撞击，力量的激烈对抗，往往会使运动员受到伤害以至残废或死亡。
在这种竞技比赛中的伤害是为体育规则所允许的，如果是由于犯规所造成的，一般课以赛场犯规处罚，对于特别严重的犯规，也只是罚款，停止比赛，最严重也仅有终身禁赛的处罚。而保护公民的人身权利是刑法主要任务之一。所谓公民的人身权利是指人的生命权、健康权、人身自由权、人格权、名誉权等。体育比赛中的犯规行为乃至某些正常行为明显的威胁到了运动员的生命权和健康权，按照刑法的规定，其主要构成了刑法上的故意伤害罪，过失致人重伤罪和过失致人杀人罪。以上三罪的客体是人的生命权和健康权。从客观方面来讲，故意伤害罪表现为非法损害他人身体健康的行为，体育比赛中的犯规虽然为体育竞技规则所允许，却没有为任何法律所允许，因此是违法行为。过失致人死亡和过失致人重伤则表现为行为人的作为或不作为直接造成了他人重伤或死亡。从犯罪主体来看，只要是年满14周岁的人即可成为这三罪的主体。从主观方面来看，故意伤害罪是明知自己的行为会造成他人身体伤害的结果，并且希望或放任伤害结果的发生。过失致人重伤罪和过失致人死亡罪表现为过于自信或疏忽大意。在对抗性竞技比赛中，如拳击、足球比赛中运动员对自己的行为是否会个他人造成伤害是心知肚明的，而拳击运动员更是希望给对方造成最大可能的伤害。因此，具备了犯罪的故意或过失。
根据我国的刑法理论，犯罪构成要件具备，即可认为构成犯罪。但是体育竞技比赛中的这种人身伤害是发展体育比赛事业所必须承受的。如果对这些行为一概以犯罪或违法论处，将不利于提高体育水平，发展体育事业。
其实这一矛盾可以用“排除社会危害性的正当行为”论 来解决。“所谓排除社会危害性行为，是指外表上似乎符合某种犯罪构成，实质上不仅不具有社会危害性，而且对国家和人民有益的行为。”[1]正当行为是刑法领域中一个重要的问题，我国刑法理论一般将其称为排除社会危害性行为，外国刑法中将其称为阻却违法事由或合法辩护事由。
此种规定可以说自古有之。古罗马法《十二铜表法》规定：“如果夜间盗被杀，则杀死应认为是合法的。”[2]《周乱-秋官-朝士》称：“凡盗贼军乡邑及家人，杀之无罪。”[3]
关于排除社会危害性的行为的观点有若干种，社会相当性说是刑法理论中的通说。所谓社会相当性，指在社会生活中，历史所形成的社会伦理秩序所允许的行为。
该说从动态的观点出发，将违法与社会生活的关系加以考察，认为违法的标准不是单纯的看法益是否受到侵害，如果一切侵害社会法益的行为都要作为违法加以禁止，社会生活就停止不前了。为了使社会生活发挥正常的机能，对于那些从动态、绝对的观点来看是社会正常行为，即使从静态、绝对的观点来看是侵害了法益，也不能认为是违法，只有超越了社会相当性的行为才是违法的。[1]
由此，可以将体育竞技行为做为业务正当行为，即根据行为人所从事的合法业务的要求所实施的行为。然而，我国的刑法没有明确的规定正当业务行为是排除社会危害性的正当行为。而大多数大陆法系国家刑法典中都规定了业务正当行为是法定的违法阻却事由。在英美法系中，业务正当行为也是合法辩护事由的一种。这很值得我们去借鉴。
（二）体育行业内部处罚与徇私舞弊不移交刑事案件罪、妨害公务罪
对于体育竞技比赛中出现的违规、舞弊、及其他“黑哨”现象，按照体育行业常规，往往是课以禁赛及降级等处罚，而鲜有移交司法机关处理的。即使是中国足协的阎掌门也如莽汉般的拍胸保证：吹黑哨的裁判只要交出赃物并作出检讨即可免受司法部门的处罚了。例如，中国足协《章程》第87条规定“1、中国足球协会各会员协会，会员俱乐部及其成员，应保证不得将他们与中国足球协会、其他会员协会、会员俱乐部及其成员的争议提交法院，而只能向中国足球协会诉讼委员会提出申诉。”“2、诉讼委员会在《诉讼委员会工作条例》规定的范围内，做出的最终裁决，对各方均有约束力。”“3、诉讼委员会作出的工作范围之外的裁决，可以向中国足球协会常务委员会申诉，常委会的裁决是最终裁决。”此种规定，显然是排除了司法的介入。
而根据新刑法的第402条的规定 ：“行政执法人员徇私舞弊，对依法应当移交司法机关追究形式责任的不移交，情节严重的，处3年以下有期徒刑或者拘役；造成严重后果的，处3年以上7年以下有期徒刑 。”根据“两高”发布的有关确定罪名的司法解释，刑法发条确定的罪名为“徇私舞弊不移交刑事案件罪”。本罪在主观构成上应当处于故意，并且具有“徇私”的动机。根据最高人民检察院发布的《人民检察院直接受理立案侦察案件标准的规定（试行）》规定：徇私是指“殉私情、私利”。体育行业中构成了犯罪的行为而不需移交法院解决，从其本质上来将，就是为体育内部人员的私利而性私情，个别人以行政处罚代替刑事处罚就更是徇私的表现了。本罪的客观构成上需要具备三个要件：第一、实施了舞弊的行为。包括“隐瞒情况、伪造材料、能虚作假”。该移交司法部门的案件不移交，本质上就是一种隐瞒情况的违法行为。第二、实施了不移交的违法执法行为。第三、“不移交”的违法执法行为所涉及的行为对象，必须是依法应当移交司法机关追究刑事责任的案件。根据我国体育法的有关规定，体育行业管理部门属于国家行政机关，其从业人员因而属于行政执法人员，可以构成本罪的犯罪主体。而且其传统做法，可以说正是触犯了本罪。
妨害公务罪是指以暴力、威胁的方法，阻碍国家机关工作人员、人大代表、红十字会工作人员依法执行职务或履行职责行为。在我国足球赛场上球员、教练、俱乐部工作人员动辄辱骂、追打、威胁裁判的行为时有发生，且在国际足球赛场上都屡有发生，造成了极坏的影响。对于这些行为，过去只有罚款、停止比赛，最重的也仅有终生禁赛的处罚。但是没有司法的介入，这些处罚并没有起到杜绝这类现象发生的作用。基于裁判员是国家公务员的立论，其在比赛场上执行裁判职责的行为，是受足协指派代表足协依法履行职责，理应属于公务行为。对以暴力，威胁的方法，阻碍其履行职责，且后果严重的行为，以妨碍公务罪论处，既是对公共秩序的维护，也是对裁判人员的保护。
以法治国，那么对任何一个领域都不能放松，法律该管的就要管,法制不完善的要尽早的完善，不能因为一小撮人的利益而阻隔了法治的进程!对于体育这一行业，体育管理部门也不要认为自己是唯一的管理者，以法治国的今天,对体育市场的管理，如同司法机关对计算机领域,期货，证券市场，知识产权领域的介入和管理，不可能例外。

参考资料：
[1] 中国律师 2001年第2期 47-49页
[2] 《正当行为论》 王政勋著 法律出版社 2002年6月版
[1] 高铭喧《刑法学》北京大学出版社 高等教育出版社 2001年版
[2] 《宪法至上-法治之本》朱福恶著，法律出版社 2002年5月版
[3] 《正当行为论》 王政勋著 法律出版社 2002年6月版
[1] 马克昌《犯罪通论》武汉大学出版社 1991版
[2]《外国法制史参考资料》北京大学出版社1985年版
[3] 高铭喧《中国刑法词典》学林出版社 1988版
[1] 高铭喧《中国刑法词典》学林出版社 1988版

江苏省常州市人民政府


市政府关于贯彻《江苏省规范性文件制定和备案规定》的实施意见

常政发〔2009〕102号


各辖市、区人民政府，市各委办局，市各公司、直属单位：
　　《江苏省规范性文件制定和备案规定》（省政府令第54号，以下简称《规定》）已于今年6月1日起施行，这是我省推进依法行政、建设法治政府的一件大事，对于各级人民政府和政府各工作部门提高制度建设质量，加强对抽象行政行为的监督管理，保障公民、法人和其他组织的合法权益，具有重要意义。为全面贯彻落实《规定》，切实做好规范性文件的监督管理工作，现提出如下实施意见。
　　一、统一思想，提高认识，切实加强对贯彻实施工作的组织领导
　　制定和实施规范性文件，是各级人民政府和政府各工作部门一项经常性的基础工作，是行政管理的重要手段。随着依法治国基本方略的实施和社会法制意识的普遍提高，对包括规范性文件在内的抽象行政行为进行监督已经摆上政府重要议事日程。贯彻实施《规定》，强化对规范性文件的监督管理，对其制定、备案和管理等活动进行规范和完善，是落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》和《关于加强市县政府依法行政的决定》，维护社会主义法制统一，从源头上防止抽象行政行为违法和不当现象发生，促进行政机关依法行使行政职权，保护行政管理相对人合法权益的重要举措。各级人民政府和政府各工作部门要从践行科学发展观、构建社会主义和谐社会的高度，充分认识贯彻实施《规定》的重要性，强化组织领导，明确工作责任，落实具体措施，切实做好本地区本部门贯彻实施《规定》的各项工作。
　　按照“谁制定、谁负责”的原则，规范性文件的制定机关是制定、报备、清理规范性文件的责任主体，承担贯彻实施《规定》的主要任务。规范性文件制定机关的上级机关，即备案监督机关，负责对制定机关贯彻实施《规定》的情况进行督促检查，并做好相应的指导协调和考核工作。制定机关和备案监督机关负责法制工作的机构（以下统称法制机构）在本级人民政府和本部门的领导下，具体承担规范性文件制定、备案和管理工作中的相关职责，并协助做好本地区、本部门贯彻实施《规定》的相关工作。由于规范性文件制定、备案和管理工作涉及面广，问题复杂，任务繁重，制定机关和备案监督机关要按照《规定》要求，采取切实有效的措施，加强法制机构队伍建设，做到机构、人员、职责“三确定”，保证机构设置、人员配备、经费安排、工作条件与工作任务相适应，从组织上保障《规定》的贯彻落实。各地各部门贯彻实施《规定》的相关情况，按照省政府《江苏省依法行政考核办法》的规定，分别纳入本地区、本部门依法行政考核内容。
　　二、认真学习，领会精神，组织开展对《规定》的宣传培训活动
　　《规定》是在省政府1997年颁发的《江苏省规范性文件备案审查规定》（苏政发〔1997〕120号）基础上，根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》和《关于加强市县政府依法行政的决定》提出的新要求，对规范性文件的制定、备案和管理作了全面系统的调整，增加了关于规范性文件制定和管理方面的内容，并对规范性文件备案工作，在备案监督关系、报备要求、审查机制等方面也做了新的明确和补充，提出了新的要求。因此，必须对制定机关和备案监督机关相关负责人以及具体从事规范性文件制定、备案、管理以及涉及到的其他公文处理和管理的工作人员进行宣传培训。通过学习领会《规定》的内容和精神实质，建立完善相关工作机制和程序，落实工作责任制，确保本地区、本部门按照《规定》的要求，做好规范性文件制定、备案和管理工作。市和辖市、区政府法制机构要在8月底前完成相关的培训工作。同时，根据政府信息公开的规定，各级人民政府和政府各工作部门还要采取多种形式面向社会宣传《规定》的主要内容和本地区、本部门贯彻落实的相关措施，公布相关结果，便于社会各界对规范性文件进行监督。
　　三、采取措施，狠抓落实，一着不让地做好实施的相关基础工作
　　（一）确定公布制定主体和备案监督关系
　　市和辖市、区政府法制办要按照《规定》的要求和所确定的原则，结合本地实际情况，研究确定本行政区域内依法可以制定规范性文件的行政机关，明确相应的备案监督关系，于8月底前在政府门户网站、政府法制网或者覆盖本行政区域的报刊等媒体上向社会公布，辖市、区政府法制办要将相关材料报市政府法制办，并由市政府法制办汇总后，上报省政府法制办。公布后的名单，应当根据国家法律法规颁布、修订、废止等情况适时进行动态调整。
　　确定规范性文件制定主体采取行政机关申报与法制机构直接确认相结合的方式。市和辖市、区政府各工作部门、政府依法设立的派出机关、法律法规授权组织，分别向市和辖市、区政府法制办提出确认申请，其中，法律法规授权组织有相应主管部门的，由主管部门统一申报；辖市、区及乡镇人民政府，由其上一级政府法制办直接确认。对在确认工作中难以认定机构性质的有关主体，政府法制机构要认真研究，并及时向本级政府以及上级政府法制机构汇报；上级政府法制机构要积极做好指导协调工作，帮助解决相关问题。
　　市和辖市、区政府法制办确认规范性文件制定主体，要严格按照《规定》第六条第一款的规定，本着精简、效能的原则予以控制。各辖市、区政府可以根据实际情况，对政府所属工作部门，实行垂直管理的工作部门的下级机构，依法设立的非涉农派出机关，法律法规授权的组织制定规范性文件的权限作出适当限制，或明确其不得制定规范性文件。上述行政主体也可以结合本机关实际情况，在确认公布制定主体时不作申报。各辖市、区政府以及乡镇政府应当以执行法律法规规章和上级规范性文件为主，逐步减少制定或不制定规范性文件。
　　法律法规授权组织制定的规范性文件，按照“谁主管、谁负责”的原则确定备案监督关系。对部门管理的法律法规授权组织，具有独立“三定”方案的，其所制定的规范性文件报本级政府备案；无独立“三定” 方案的，其所制定的规范性文件报其所属的政府工作部门备案。承担备案监督职责的政府工作部门，要按照《规定》的要求，建立健全相关制度，完善工作机制，切实履行监管责任。
　　（二）健全和完善制定程序及工作机制
　　《规定》施行后，已经建立规范性文件相关制度和工作机制的地区和部门，要根据《规定》的要求进行修订完善；尚未建立相关规定或工作机制不健全的，要抓紧制定程序规程，规范制定程序。政府工作规则、部门议事制度与《规定》不一致的，要及时予以修改完善。制定规范牲文件的相关制度主要包括：计划立项、立法调研、协调和听取意见、听证、合法性审查、集体审议决定、公开发布、执行情况周年报告、执行效果后评估等制度。
　　规范制定程序的重点是：加强制定规范牲文件的计划性，除遇特殊情况或因上级政府及部门要求确需制定规范牲文件，并经政府或部门主要负责人同意，可以在计划外立项外，原则上均要严格按照年度计划执行，严禁不按计划随意制定规范性文件和制定规范性文件的“急就章”；起草、审核规范性文件，应当经过充分调研并通过专家咨询论证、部门协调讨论、运用大众传媒公布草案、听证会等多种形式，广泛征集和听取意见；规范性文件必须经制定机关的法制机构进行合法性审核，并提交制定机关常务会议或者专门办公会议集体审议、决定，经制定机关主要负责人签署；规范性文件应当以制定机关文件形式发布，并按照政府信息公开的规定向社会公布，未经公布的规范性文件不得作为行政机关实施行政管理的依据。
　　为有效地对规范性文件制定情况进行监督管理，《规定》要求，制定机关应当对规范性文件统一编排文号。编号方式为：以命令形式发布规范性文件的，其编号为“ＸＸ（地方名称）人民政府令，第ＸＸ号”，不分年度和行政首长任期连续编号；以非命令的文件形式发布规范性文件的，其编号为“ＸＸ规Ｘ〔（年度）〕ＸＸ号”，分年度、地区（部门）编号。规范性文件编号，在同一制定机关，应当明确统一由一个机构承担。具体编号方案和承担职责的机构，由制定机关报备案监督机关的法制机构备案。市和辖市、区在本行政区域内实行统一的编号体系，并对规范性文件进行电子编码识别。
　　（三）准确把握规范性文件备案工作的新要求
　　《规定》根据国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》，结合全省规范性文件备案工作实际，对报备要求作了新的调整：一是报备期限由原来的30日，改为自规范性文件发布之日起15日内报送备案；二是报备材料，由原来的备案报告、规范性文件正式文本一式五份，改为备案报告（见格式附件）、规范性文件正式文本、制定说明一式三份，法律法规规章以外的制定依据一份，以及规范性文件电子文本。因此，调整后的要求相对于调整前，报备时间更紧，报备材料增多，及时、规范报备的难度加大，各地各部门要采取扎实有效的措施，从制定环节入手，强化协调配合，努力克服解决，确保报备率、报备及时率和报备规范率达到百分之百。因出现法律法规规定的特殊情况，规范性文件施行日期与公布日期间隔不足30日的，必须在制定说明中阐述理由，否则视为不符合报备要求，暂缓备案登记。
　　备案监督机关的法制机构要按照《规定》提出的新要求，督促检查制定机关依法及时规范地报备规范性文件，接受备案监督。同时，要充分运用现代网络技术开展网上报备工作，设立专门的容量大小适应工作需要的报备电子邮箱，供备案工作使用。制定机关也要确定相对固定的公用报备邮箱，报送本机关规范性文件电子文本，并便于接受反馈信息。加强制定机关和备案监督机关规范性文件备案电子政务建设，依托“三合一”网络平台中的政府法制监督平台，开发使用规范性文件网上登记备案系统，逐步做到一次登记、即时复函、自动统计、分类管理、超期警示、量化考核的目标。
　　制定机关要切实承担起保证规范性文件合法适当的责任，严格遵循制定程序，及时报备规范性文件，并以积极负责的态度，认真核实公民、法人和其他组织提出的修改或者撤销本机关规范性文件的建议，对确有问题的，要及时予以纠正。对制定机关违反《规定》制定规范性文件、不按照《规定》报备规范性文件、拒不纠正、拖延纠正规范性文件存在问题的，备案监督机关的法制机构要严格按照《规定》进行处理。
　　（四）加强制度建设，切实做好规范性文件管理工作
　　规范性文件管理一直是监管工作中的薄弱环节。为此，制定机关和备案监督机关要对照《规定》要求，进一步加强相关制度建设，完善工作机制，逐一落实规范性文件管理的各项措施。
　　按照《规定》要求，制定机关每隔两年对规范性文件进行一次清理，对不合法、不适应经济社会发展要求的规范性文件，及时予以修改或者废止，向社会公布清理结果。今年是《规定》实施的第一年，根据省政府的统一部署，各地各部门要结合本地区、本部门的实际情况，将今年6月1日前制定的规范性文件按照不同的清理年度，进行一次全面清理，清理工作在10月底前结束，并将清理后的规范性文件目录报备案监督机关备案。
　　制定机关要选取具有一定代表性，围绕政府中心工作，涉及人民群众关心的热点难点问题的规范性文件，开展执行效果后评估工作，为相关领域规范性文件的立、改、废工作提供实践指导。
　　备案监督机关的法制机构在拟定本级政府和政府工作部门依法行政考核细则工作中，要将规范性文件制定、备案和管理工作的各项要求细化、量化，既保证考核的全面性，也要突出重点，通过逐项考核，严格管理，将《规定》的各项要求落到实处。
　　备案监督机关的法制机构要完善工作制度，推进备案工作规范化管理。建立健全规范性文件备案审查情况统计、备案情况通报、备案复函、备案登记目录公布、备案审查内部工作规程、专家审查点评等制度，完善监督工作机制。做好准予备案登记的规范性文件以及备案审查资料的归档整理工作，做到一件一卷，反映规范性文件监督管理工作的全过程，便于总结经验，提高水平。
　　贯彻落实《规定》，任务艰巨，工作繁重，各地各部门要高度重视，加强组织领导，采取切实有效措施，抓紧做好各项工作。各地各部门贯彻落实《规定》的情况，请于8月底前书面报告市政府法制办。市政府法制办要在适当时候对各地各部门的贯彻情况进行检查，并将检查情况向市政府报告。《规定》实施过程中遇到的有关问题，请及时向市政府法制办反映。
　　附件：1. 规范性文件备案报告格式
　　　　　2. 年度规范性文件目录格式
　　　　　3. 规范性文件编号、电子文本报备邮箱及联系方式
　　　　　4. 制定主体确定表样式
　　　　　5. 规范性文件制定主体公告样式

二○○九年八月十七日