福建省宁德市人民政府


宁德市人民政府关于印发《宁德市人民政府工作规则》的通知

各县（市、区）人民政府，东侨开发区管委会，市政府各部门，各直属机构：

《宁德市人民政府工作规则》已经2008年8月22日宁德市人民政府第11次常务会议通过，现予印发，请遵照执行。



二○○八年九月五日

宁德市人民政府工作规则

(二OO八年八月二十二日

宁德市人民政府第11次常务会议通过)



第一章 总 则

一、根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，参照《国务院工作规则》、《福建省人民政府工作规则》，结合本市实际，制定本规则。

二、市人民政府是市人民代表大会的执行机关，是省政府领导下的市级国家行政机关，服从省政府。在中共宁德市委的领导下，对市人民代表大会及其常务委员会和省人民政府负责并报告工作。

三、市人民政府工作的指导思想是，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学观，执行党的路线、方针、政策和党中央、国务院、省委、省政府的部署，执行市委的决议、决定，全面履行政府职能，努力建设服务政府、效能政府、责任政府、法治政府和廉政政府。

四、市人民政府工作的准则是，实行科学民主决策，坚持依法行政，推进政务公开，健全监督制度，加强廉政建设。

市人民政府工作的要求是，在市委的领导下，紧紧围绕海西“两个先行区”建设大局，按照省委对宁德提出的“发展先行、办法先行、科学先行”的要求，认真落实“四谋发展”实践主题、“四求先行”实践方向、“四个重在”实践要领和“四个关键”实践要求，努力提高政府行政能力和服务水平，全力推进环三都澳区域发展和海西东北翼中心城市建设，努力发挥宁德“拓展一线、壮大一翼”的骨干作用。

第二章 组成人员职责

五、市人民政府组成人员要履行宪法、法律和法规赋予的职责，执法为民，忠于职守，求真务实，勤勉廉洁。

六、市人民政府实行市长负责制，市长领导市人民政府的工作。副市长、巡视员、副巡视员协助市长工作。

七、市长召集和主持市人民政府全体会议、市人民政府常务会议和市长办公会议。市人民政府工作中的重大事项，必须经市人民政府全体会议或市人民政府常务会议讨论决定。

八、副市长、巡视员、副巡视员按照分工负责处理分管工作。受市长委托，负责其他方面的工作和专项任务，并可代表市人民政府进行外事活动。对于重要情况，要及时向市长报告；对于政策性问题，要认真调查研究，向市长提出解决问题的建议；涉及其他副市长、巡视员、副巡视员分管的工作，要同有关副市长、巡视员、副巡视员商量决定。

九、秘书长在市长领导下，负责处理市人民政府的日常工作，协助市长分管有关方面工作。

十、市长外出期间，可委托负责常务工作的副市长主持市人民政府的工作。

十一、市人民政府组成部门实行局长（主任）负责制，由其领导本部门的工作。

市人民政府各部门在市人民政府的统一领导下开展工作，依照法律、行政法规的规定受省政府主管部门的业务指导或领导。要各司其职，各尽其责，顾全大局，精诚团结，维护政令统一、畅通，切实贯彻市人民政府各项工作部署。

审计局在市长领导下，依照法律、法规和规章规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。

第三章 全面履行政府职能

十二、市人民政府要全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。

十三、贯彻国家宏观调控政策措施，主要运用经济、法律手段和必要的行政手段引导和调控经济运行，促进国民经济又好又快发展。

十四、严格市场监管，推进公平准入，完善监管体系，健全信用体系，规范市场执法，形成统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。

十五、加强社会管理，强化政府促进就业和调节收入分配职能，完善社会保障体系，健全基层社会管理体制，妥善处理社会矛盾，维护社会公平正义和社会稳定。健全突发事件应急管理机制，提高政府应对突发事件的能力。

十六、强化公共服务，完善公共政策，健全公共服务体系，增强基本公共服务能力，促进基本公共服务均等化。

第四章 实行科学民主决策

十七、市人民政府及各部门要健全决策规则和程序，完善群众参与、专家咨询和政府决策相结合的科学决策机制。

十八、国民经济和社会发展规划、计划、财政预决算、宏观调控和改革开放的政策措施、社会管理事务、大额资金安排、重大项目投资建设等重要事项，在提交市委决策、提请市人民代表大会及其常务委员会审议或市人民政府作出决定前，须经市人民政府全体会议、市人民政府常务会议或市长办公会议充分讨论。

十九、市人民政府各部门提请市人民政府讨论决定的重要事项，必须经过深入调查研究，以法律、法规、规章和基础性研究或发展规划为依据，经过专家或研究、咨询、中介机构等进行必要性、可行性和合法性论证；涉及相关部门的，应充分协商；涉及县（市、区）的，应事先听取意见；涉及重大公共利益和人民群众切身利益的，要向社会公开征求意见，必

让证据走下人造的神坛

何家弘·

笔者在研习证据学理论的时候，经常感到我国这一学科领域内某些占统治地位的观点缺乏严谨的逻辑性和内在的科学性，因而导致了理论上的纷争和实践中的混乱。对于这些貌似堂皇的观点，笔者心中生出许多疑问并继而转化为异议。虽然明知这些异议会让很多笔者所敬仰的师长们感到逆耳，但其如骨鲠在喉，实在是不吐不快。
一、证据概念误区的表象

虽然证据的概念已经是一个被学者们讨论得很多的问题，似乎再多谈一句都是赘余了。然而，以笔者之管见，尽管这方面的文字确实不少，但其中仍有许多不尽清晰不尽明了之处，而且这些问题涉及整个证据学理论的构架，绝非无关紧要。
（一）证据首先是一个法律术语，抛开语词使用习惯去界定证据的概念是误区之一

证据一词在汉语中的准确起源大概已经很难查考了（也许这仅是笔者孤陋寡闻所妄下的论断）。唐代文豪韩愈在那篇《柳子厚墓志铭》中曾经写下了“议论证据今古，出入经史百子”的名句。然而，其中的“证据”是动词，意为“据史考证”或“据实证明”。在古汉语中，证据二字往往是分开使用的。其中，“证”字犹如现代的证据，但多指人证；“据”字则意为依据或根据。例如，《唐律·断狱》中就多有“据众证定罪”之用语。及至清代，法律中仍有“众证明白，即同狱成”的规定。本世纪初，随着白话文的推广，证据二字才越来越多地合并为一个词使用，而且多出现在与法律事务有关的文字之中。例如，南京临时政府于1912年3月2日颁布的《大总统令内务、司法两部通饬所属禁止刑讯文》中规定：“鞫狱当视证据之充实与否，不当偏重口供。”这可以视为后来在我国颇为流行的“重证据，不轻信口供”之办案原则的发端。

现在，证据已经是汉语中常用的语词之一。诚然，人们在日常生活中在非法律事务中也使用这一概念，但是，由于它在法律事务中具有特别重要的地位和最高的使用频率，所以它仍然在很大程度上属于专门的法律术语，以致于人们一听到这两个字就会首先联想到案件、纠纷、调查、审判等法律事务中的问题。《辞海》中对证据的解释即：“法律用语，据以认定案情的材料。”因此，人们都知道“证据学”是专门研究法律事务中证据问题的学科，不会因为其前面没有冠以“法律”、“司法”或“诉讼”等字样就把其误解为研究日常生活中或其他专业领域内证据问题的学科。从某种意义上讲，人们在日常生活中和非法律事务中使用证据一词时实际是在借用这一法律术语。

由此可见，证据很久以来就成为了法律领域内的一个专门用语。换言之，证据首先是或者主要是法律术语。因此人们在日常生活中对证据一词的一般理解实际上也是以法律领域内的概念为基础的。二者之间没有也不应该有本质上的差异。明确这一点，就要求我们在讨论证据的概念问题时必须从这两个字的基本含义出发。我们不应该片面地强调法律用语和人们日常生活用语的差异，而偏离人们在长期形成的语言习惯中对证据一词的一般理解，并生造出所谓“法律证据”或“法律事务证据”的概念。从这一意义上讲，认为证据首先是一个日常生活用语，并因此要抛开人们对证据的一般理解而在所谓的“法律意义”上为其重新下个定义的观点，实际上是证据概念问题上的第一个误区。
（二）证据一词本身并没有真假善恶的价值取向，改变证据概念的这种“中性”立场是误区之二

那么，究竟什么是证据呢？或者说，人们对证据的一般理解究竟是什么呢？简言之，证据就是证明的根据。这是对证据一词最简洁最准确的解释，也是人们普遍接受的证据定义。因此，我们可以将其称为证据的“基本定义”。

诚然，在法律上给证据下定义，可以给出更为具体更为明确的界定和说明，但我们不应忘记或抛弃这一语词本身所具有的基本含义。语词的基本含义是人们在使用该语的长期过程中约定俗成的。如果我们忘却了这一点，就会背离语言的使用规律。

世界各国的法律学者对证据的概念有不同的解释并在各自的基础上形成了不同的学说。笔者无意在此评论百家，只想谈一谈在我国法学界占统治地位的关于证据概念的观点。而这种观点的缘起就在于我国刑事诉讼法中的有关规定。

1979年7月1日，第五届全国人民代表大会第二次会议通过了新中国的第一部刑事诉讼法。该法第31条规定：“证明案件真实情况的一切事实，都是证据。”这是我国法律首次给证据一词下的定义。后来问世的民事诉讼法和行政诉讼法，以及1996年修正的新刑事诉讼法都接受了这一定义。于是，这一定义就成了我国对证据概念的官方解释。下面，我们便具体分析一下这个定义。

按照刑诉法中的规定，证据就是证明案件真实情况的事实。这一定义中的核心词是“事实”，因此可以将其简化为“证据即……事实”。这一定义与我们前面谈到的“基本定义”之间的最主要区别就在于它把“根据”改成了“事实”。这一改变的用意是显而易见的，即要强调证据的真实性。为此，该定义还不惜在前面使用了颇有赘余之嫌的“真实”二字。换言之，仅仅强调证据必须是“事实”还不够劲儿，还要强调其证明的必须是案件的“真实”情况。一言以蔽之：“不属实者非证据”！这充分反映了立法者们生怕别人不知道他们重视证据“真实性”的执著心态。

从证据一词的“基本定义”来看，它并没有真假善恶的价值取向。好人可以使用证据，坏人也可以使用证据。换言之，无论你要证明的是什么，也无论你证明的根据是什么，只要你把甲用做证明乙的根据，甲就是证据。就真假的两值观念而言，“根据”一词也是中性的，它可真可假，或者说它可以同时包含真与假的内容。

然而，“事实”一词则改变了证据概念的这一性质，使它不再具有中性的立场，而是坚决地站到了“真实”的一方，把一切不真实或不属实的东西都排斥在证据的范畴之外。毫无疑问，这体现了一种良好的理想或愿望，但是它改变了证据一词本身所具有的“中性”立场，因此也就不可避免地引发了这一概念与人们使用该语词的习惯之间的矛盾。

诚然，证据就是证明的根据这一“基本定义”中的“根据”一词有些抽象。学者要对其进行解释和说明也是无可非议的。但是你的解释和说明不能偏离原意。比方说，你用“依据”、“凭据”等近义词来代替“根据”就不会改变词意；你用“材料”、“手段”等同样没有真假价值取向的中性词来说明“根据”，也不会造成使用中的混乱与自相矛盾（至于“材料”和“手段”等词能否准确全面地表达“根据”一词的内涵，则另当别论）。但是，你一旦改变了原来词语的属性，用具有真假价值取向的“事实”来代替或说明本来没有真假价值取向的“根据”一词，就会背离该语词的原意并造成使用上的混乱。实际上，刑诉法的起草者们也无法摆脱这种自相矛盾的困扰。

例如，刑诉法在给出上述定义并列举了7种证据之后，又明确指出：“以上证据必须经过查证属实，才能作为定案的根据。”人们不禁问道：既然证据都是“真实的”事实，既然不属实的东西都不是证据，那么还有什么必要去“查证属实”呢？已经肯定是事实的东西却还要让人去审查其是不是事实，这就好像让人去审查一只狗是不是狗一样荒唐。这种自相矛盾的情况在上述法典及其相关的论述中还有多处，在此就不一一列举了。
二、证据概念误区的症结

人们在证据概念问题上的认识误区，归根结底在于证据所反应或证明的案件事实是否必须属实。从司法实践的情况来看，坚持“不属实者非证据”的观点是很难成立的。众所周知，无论在刑事案件中还是在民事案件中，无论是在经济纠纷中还是在行政诉讼中，当事人提交司法机关的证据和司法机关自己收集的证据中都是有真有假的，因此才需要认真地审查评断。按照“不属实者非证据”的观点，这些当事人提交的和司法机关收集的证据显然就都不能称为“证据”了，因为它们很可能不属实嘛！

其实，持“不属实者非证据”观点的学者自己也无法否认现实生活中这种证据真假混杂的情况。例如，《证据学》一书的作者在批驳“证据来源”或“证据材料”的提法时坦率地指出：“在诉讼过程中，司法人员初步作为证据收集的物品、书面文件以及证人、当事人的陈述，常有真假相杂的情况。在经过审查判断之后，摒弃那些虚假的或者与案件事实无客观联系的物品或陈述等，不作为证据使用，这是常见的事。这些一度曾经被收集而不能证明案件真实情况的东西，本来就不是证据，也不应称之为‘证据来源’或‘证据材料’。”〔1〕

然而，问题并没有到此结束。实践经验无数次告诉我们，不仅当事人提供的和司法机关收集的证据中有真有假，司法机关审查判断之后用做定案根据的证据中也会有真有假，否则就不会有冤假错案了。有的时候，法官采信的证据被后来的事实证明为假；有时候，法官决定不予采信的证据又被后来的事实证明为真。人非圣贤，孰能无过？法官亦非“超人”，我们怎么能要求他们在审查评断证据时不得犯任何错误呢？如果按照“不属实者非证据”的观点，那些被法官错误地采信了的证据也就不能再称为证据了，而顶多属于“一度曾经被”用做证据“而不能证明案件真实情况的东西”，其“本来就不是证据”。

问题到此仍然没有结束。已经明确的错案还好说。错了，纠正过来就得了。我们以前看走了眼，错把别的东西看成了证据。谁能保证自己永远不会看走眼呢？！问题是那些在今天还没有被发现为冤假错案的判决中，难道就肯定没有错误吗？在法官们正在做出的判决中，难道就肯定没有内容不属实或者不完全属实的证据吗？如果我们让每一位法官扪心自问，恐怕他们都很难做出“肯定没有”的回答。换言之，如果我们坚持“不属实者非证据”的定义，恐怕很多诚实的法官都不敢坚持说他们定案的依据是“清一色”的“证据”了。他们也许会说，他们认为那些定案的依据都是“证据”，但那仅仅是他们自己的“认为”。倘若其中某些证据日后被新发现的事实或证据所否定，那也是难以避免的事情。他们还可能更加勇敢地承认，那些定案依据中肯定有“证据”，但是也肯定有一些本不是“证据”而被错误地“用做证据”的东西。至于那些本来就不诚实或者不太诚实的法官们，其采信的证据是否属实，就更值得打上一个大大的问号了。

严格说来，在任何一起案件的定案依据中，都存在着证据不完全属实的可能性。而且就每一个具体的证据来说，其中也存在着不完全属实的可能性。例如，证人证言往往不是百分之百属实的。那些决定采信某证言的法官一般也都知道该证言只是基本属实。那么，证言中不属实或可能不属实的部分还是不是证据呢？如果我们可以对此问题做出否定的回答，那么一份证言就同时既是证据又不是证据，而提供该证言的人就既是证人又不是证人了。这样的结论虽然听上去挺“辩证”的，但是终让人觉得有些可笑。

由此可见，如果我们非硬着头皮说法官认定的证据就肯定是百分之百的属实，那么即使法官们自己不好意思说“不”，即使客观事实一时无法站出来说“不”，也总会有别人说“不”的。法官也是人，和当事人、律师、侦查人员、检察人员一样的人。凭什么别人收集并审查过的证据都不一定属实，但只要一经过法官的手就属实啦？虽然法官在诉讼程序中处于决策人的位置，但是那并不等于说你就有了识别真假证据的“特异功能”。证据的判断和采信者都是人。你以为你是谁哪！

于是，我们就被这“不属实者非证据”的定义带入了一种非常尴尬的境地。试以刑事案件的诉讼过程为例：当事人和证人提供的证据可能不属实，不能称为证据；侦查人员收集的证据也可能不属实，也不能称为证据；检察人员提交审判的证据还可能不属实，还不能称为证据；一审法院认定的证据仍然可能不属实，仍然不能称为证据；二审法院……这样一来，证据何在？证据岂不成了人们在现实生活中可望而不可及的东西了吗？