辽宁省盘锦市人民政府


盘政发〔2008〕9号

盘锦市人民政府关于印发《盘锦市人民政府绩效评估实施办法（试行）》的通知



各县、区人民政府，市政府各部门、各直属机构：


现将《盘锦市人民政府绩效评估实施办法（试行）》印发给你们，请认真贯彻执行。

盘锦市人民政府


二○○八年五月三十日

盘锦市人民政府绩效评估实施办法（试行）


第一章总则


第一条为进一步加强责任指标管理，强化激励约束机制，调动各方面工作积极性，促进全市经济和社会事业持续、健康发展，结合我市实际，制定本办法。


第二条本办法适用于对各县区人民政府、市政府各部门、省市双重管理单位的绩效评估。


第三条全市绩效评估工作在市政府绩效评估工作领导小组领导下进行，由市政府绩效评估工作领导小组办公室负责组织实施。


第二章指标制定


第四条制定责任指标要按照实现资源型城市可持续发展、建设社会主义新农村、构建和谐盘锦三大重点任务和省政府下达的年度责任指标，与国家的方针、政策相一致，与市委、市政府确定的经济和社会发展目标任务相衔接，与实际工作情况相结合，坚持实事求是，突出重点，体现发展，简便易行，引导和督促各县区政府、市直各部门把经济发展的重点放到提高质量和效益上来，实现全市经济和社会事业协调发展。


第五条指标体系内容


各县区政府责任指标：可持续发展指标、经济发展指标、经济结构指标、民生指标、和谐社会建设指标。


市直各部门责任指标：省政府对市政府评估指标、市政府年度重点经济工作和重要工作部署中确定的由市直部门承担和落实的指标、市直部门其他主要业务工作目标。


加大项目建设、节能减排、民生指标的评估力度，其中项目建设指标权重占部门（单位）评估总分的13%，节能减排、民生指标权重占部门（单位）基本职能分的60%。


第六条市人事部门对绩效评估工作建立跟踪问效、复查核实等制度，适时监控、掌握评估指标运行动态，力戒运行监督的前紧后松。对承担省政府评估指标的部门建立比较完善的绩效评估监控制度，紧密跟踪监测我市与省政府签定的各项指标运行情况，及时发现存在的问题，并提出促进指标完成的意见和建议，确保省各项指标的完成。各责任单位要制定相应的工作计划和保证措施，确保各项指标的全面完成。


第七条责任指标的运行监督实行半年和年度通报制度。


第三章绩效评估


第八条本着客观公正、科学可行的原则，充分体现绩效评估的严肃性、科学性，做到日常评估与年终评估的有机结合。评估责任部门为：市人事部门和市政府办公室（投诉中心、政务公开办、应急办）、市发改委、市监察局、市信访局、市法制办、市行政审批管理办公室。


第九条绩效评估工作分半年评估和年终评估。半年评估按照“时间过半，任务过半”的要求进行，即先由各责任单位自查，形成上半年责任指标执行情况报告，于7月15日前报市人事部门。市人事部门组织对各单位指标执行情况进行评估认定和汇总审核，分析上半年指标运行中存在的问题，适时召开领导小组调度会，协调解决相关问题。


年终评估由各评估部门于12月中旬进行：


（一）自查自评。各县区政府和市直各部门逐项对照检查市政府年初下达的各项责任指标的执行情况和市政府部署的重要工作完成情况，自行组织自评自查和年度检查，形成自查报告，于下一年度1月5日前报送市人事部门。


（二）组织评估。市人事部门于12月中旬起组织相关联动评估部门统一对各县区政府和市直各部门指标完成情况进行评估认定。具体工作分工视年度指标内容确定。


（三）综合评定。市人事部门根据年度评估情况和各联动评估部门评定结果，在市统计部门分析评价的基础上，结合年度县区贡献情况及联动部门评估结果进行综合汇总，经市政府绩效评估工作领导小组审核后报市政府。


承担省政府对市政府单项评估指标的责任部门，指标完成情况在向省对口部门上报前须经部门主要领导、分管副市长审定并加盖市政府公章后方可上报，同时报送市人事部门备案。


第十条赋分标准


各县区政府、市直各部门绩效评估总分为责任指标得分、联动部门评价分、市政府评价分、奖惩分。其中，县区政府为五大类指标基础权重的合计分值，市直部门基本职能分1000分，联动部门评价分650分。具体赋分标准如下：


1．重点经济和项目建设有突破性进展，每超额完成一个百分点加2分，最高可加至单项指标分值权重的50%。


2．单项指标在省政府绩效评估中排在全省前6位分别加60分、50分、40分、30分、20分、10分。


3．单项指标在省政府绩效评估中，与上年相比名次在8名以上的，每前移1个位次增加30分，9名以下的每前移一个位次增加10分，最高加至100分。


4．部门重点工作突出，受到省政府表彰的每项加100分。


5．对全市经济和社会发展有影响的单项工作受到省以上政府部门表彰且有文件记载的，每项加10分。


6．凡本部门、本单位获得“为全省做出特殊贡献”奖项的，省评估每加1分，市评估加10分。


7．对市政府绩效评估工作不重视，没有具体方案及具体承办人，统计数据不准确、误统漏报、逾期不报等每发生一次扣50分。


8．单项指标在省政府绩效评估中，与上年相比每下降一个位次扣30分，下不封底。


9．单项指标在省政府绩效评估中，排在全省后3位的，分别减20分、30分、50分。


10．市政府绩效评估工作领导小组确定其他需要加减分的事项。


第四章奖惩


第十一条评估结果的运用以各单位责任指标完成情况为依据，坚持奖罚并重的原则。


第十二条每个年度对县区政府的表彰名额按1-2个掌握，对市直部门的表彰名额按30%掌握。


对全面完成年度责任指标，成绩突出的县区政府和市直部门，授予“指标综合评估优胜县（区）、单位”称号，主要领导记二等功，市直部门公务员年度考核优秀等次比例提高5%；对承担省政府绩效评估单项指标排在全省前3名（并列除外）的市直部门主要领导记二等功一次。上述奖项不兼得。


对某一方面工作成绩突出，为我市经济和社会事业发展做出突出贡献的县区和市直部门，授予单项奖称号(具体奖项和表彰名额结合实际工作确定)，对其中贡献较大的一名领导班子成员记三等功。


第十三条在年终绩效评估中，对未完成年度责任指标及承担省政府评估指标在全省排在9名以后的市直部门，取消单位及其领导班子成员年度考核评优资格，市政府给予通报批评，公务员年度考核优秀等次比例降低5%。


对因工作出现重大失误导致责任指标未完成，或在上报责任指标完成情况时，弄虚作假、虚报瞒报的，将追究单位主要领导和责任人责任。


对软环境和政风行风建设评议中的后进单位，取消其绩效评估优胜单位和个人二等功的评选资格。


第五章附则


第十四条本办法执行中的具体问题由市人事局负责解释。


第十五条本办法自发布之日起施行。2007年6月11日颁布的《盘锦市人民政府责任目标管理办法（试行）》（盘政发〔2007〕21号）同时废止。


从一案看劳动教养制度的存废

宋飞


一）案情简述
2004年5月29日县公安局以赌博为由将胡某刑事拘留，后市劳动教养委员会以同样理由对其作出劳动教养一年三个月的决定，胡某认为：该决定违反法律规定，是违法作出的，其违反了《立法法》第八条第五项之规定；而劳教委员会对其实施劳教适用的是《劳动教养试行办法》，该办法不是法律，故此，他请求人民法院依法撤销市人民政府劳动教养管理委员会劳决字（2004）第44号劳动教养决定书。
市劳动教养管理委员会称：原告胡某参与聚众赌博，事实清楚，证据确实充分且劳动教养是强制性教育改造的行政措施，它不同于一般的剥夺、限制公民人身自由的强制措施，所以本委对胡某决定劳动教养一年三个月，适用法律正确，量处适当，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求维持市劳动教养管理委员会对胡某劳动教养一年三个月的决定。
市劳动教养管理委员会所举证据有：一、胡某的供述；二、证人李某的询问笔录；三、邻县公安局对朱某的询问笔录；四、县公安人员询问王某的笔录；五、方某的询问笔录，以上证据说明的是胡某开赌场并参与赌博的事实存在。六、《治安处罚条例》；七、公安部关于劳动教养的批复；八、公安部公复字（2002）第1号批复；九、《劳动教养试行办法》第十三条；十、《行政诉讼法》，以上证据证明对胡某作出的处罚适用法律正确。
庭审质证时：原告对被告证据一至五、七、八、九、十没有异议，但对证据六有异议，认为《公安处罚条例》不能作出对劳动教养处罚的决定之一的理由。
原告没有举证。
一审法院合议庭有两种意见：一种意见认为，该处罚程序合法实体处理恰当，应当予以维持；另一种意见认为，该处理决定书没有法律依据，仅仅就运用《公安处罚条例》和《劳动教养试行办法》，对人身采取强制措施，限制人身自由，适用法律错误，不符合《立法法》的有关规定，应予以撤销。一审判决支持了第一种意见，即认为该处罚程序合法实体处理恰当，应当予以维持。在押的胡某又委托律师上诉。此案进入二审。近期，二审法院作出判决，认为《劳动教养试行办法》是国务院公布的，在法律还未明确对其进行废止的情况下，该《办法》仍是有效的。因此，驳回了胡某的上诉，维持原判。
二）问题分析
关于劳动教养，历来存在主张废除与保留的两派观点。
外国学者和我国的一些比较西化的学者对我们的这项制度一直以来就非议很多，说劳教由公安机关提起，又由公安机关决定，又没有立法依据便剥夺人身自由。结合上述案例，持废除劳动教养理论的人会认为：
1、证据不足，被告提供证据一--五均为言词证据，在没有其他事实如物证、书证的情况下，只有言词证据不足以证明案件事实。
2、行政处罚过重，虽然目前劳动教养仍然是有效的行政管理措施，但在相对人无严重事实危害的情形下，仅凭言词证据就处以“一年三个月”的劳动教养过重。市劳动教养管理委员会的辩称无有力事实佐证，而处以劳教，是违法的。
3、“县公安局以赌博为由将胡某刑事拘留”，之后“市劳动教养委员会以同样理由对其作出劳动教养”。此行为混淆的刑事侦查的强制措施与行政强制措施，公安局有滥用职权行为。
法律依据是：《行政处罚法》“第九条　法律可以设定各种行政处罚。限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。”《立法法》“第八条 下列事项只能制定法律：（五），对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；第九条　本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。”《国务院关于贯彻实施＜中华人民共和国立法法＞的通知》（二０００年六月八日国发〔２０００〕１１号）“《中华人民共和国立法法》（以下简称立法法）已于２０００年３月１５日经九届全国人大第三次会议通过，将于今年７月１日起施行。这是我国社会主义民主与法制建设的一件大事。全面、正确地贯彻实施立法法，进一步加强政府立法工作，提高政府立法工作质量，维护社会主义法制统一，既是有关地方人民政府和国务院各部门的一项重要职责，也是政府法制建设的一项重要任务。有关地方人民政府和国务院各部门对立法法的实施都要高度重视，切实做好各项实施工作。为此，特作如下通知：一、 充分认识贯彻实施立法法的重要意义，认真做好立法法的学习、宣传、培训工作。二、 深刻领会立法应当遵循的原则，并以此指导政府立法工作。三、 政府立法工作要符合立法法规定的权限。四、 政府立法工作要遵循立法法规定的程序。五、 加强法规规章备案审查工作力度，维护社会主义法制统一。六、 通过贯彻实施立法法，把政府法制工作提高到新的水平。”他们认为立法法出台后国务院是有准备的，只是地方各级政府没有及时扭转老的观念，仍然死守那“劳动教养”。《国务院关于转发公安部制定的劳动教养试行办法的通知》“ 第一条 根据《国务院关于劳动教养问题的决定》及其《补充规定》和全国人大常委会《关于处理逃跑或者新犯罪的劳改犯和劳教人员的决定》结合劳动教养工作的具体经验，特制定本办法。第二条　劳动教养，是对被劳动教养的人实行强制性教育改造的行政措施，是处理人民内部矛盾的一法。 ”《劳动教养试行办法》（１９８２年１月２１日国务院转发、公安部发布）“第二条 劳动教养，是对被劳动教养的人实行强制性教育改造的行政措施，是处理人民内部矛盾的一种方法。 第三条 对被劳动教养的人，实行教育、挽救、改造的方针，教育感化第一，生产劳动第二。在严格管理下，通过深入细致的政治思想工作、文化技术教育和劳动锻炼，把他们改造成为遵纪守法，尊重公德，热爱祖国，热爱劳动，具有一定文化知识和生产技能的建设社会主义的有用之材。” 他们认为劳动教养可谓是中国特色的改造教育办法了，其颁布实施有特定的历史条件，该部门规章的权限可大呀。但现在继续适用是有害的。人民政府的工作部门是执法机关，应当有这个素质，怎么还在沿用计划经济的手段呢，实在可悲。《劳动教养试行办法》本来是公安部的规章，但国务院和全国人大的认可，具有法律的效力；立法法出台后国务院是有准备的，只是地方各级政府没有及时扭转老的观念，仍然死守那“劳动教养”。如该市政府的有关部门就没有及时落实《国务院关于贯彻实施＜行政处罚法＞通知（国发［１９９６］１３号）精神，违法行政，应承担法律责任。在立法法出台之后，劳动教养的决定法律依据不足，尽管目前并未废止，但已与新法即立法法、行政处罚法明显冲突，属明显越权，不应适用，应视为违法的。
4、对于“劳教”的行政措施的处罚力度明显超过刑罚，且法律依据不足，程序不严格的行政行为，在实践中广泛使用，说它的效果好，是由于“威慑力”很强，能起到暂时的强制作用，为各级政府所惯用。法学界已意识到劳教的危害性，国际上也有侵犯人权之说，从法学理论上讲，劳教在过去起到一定的作用，但由于社会的发展，对人权的要求也更多，如今收容遣送都废止了，劳动教养也不远了。 故对劳教的依据和程序提出质疑，故认为应取消劳教，削弱行政权力，加强司法改革，以更有利于教育违法的人同时保障人权。
主张保留的人则认为：废除论并不能抹杀劳动教养制度的巨大的社会作用。其理由有以下几点：
1、列宁有一句话：“我们需要国家，我们需要强制。法院应该成为社会主义国家实行这种强制的机关。法院还应当担负起教育公民遵守劳动纪律的巨大任务。”劳教不可废。这是从我国国情考虑的。“劳教”搞了50多年，立法法出台其是有悖于立法法，是明显越权，也有许多人员反映，但是在没有明确废止前，他还是会“发挥”它的作用，这是没有办法的事情！正如收容遣送办法，也只有等到被正式废止才可以做到真正无效。即便劳动教养制度要废除，也需要公安部批准。即使有哪个法官要从法阶去审查，各地法院也只有报请最高院，最高法再报请全国人大常委会决定效力与适用问题！如果走到这个程度那还不等于废止啊！如果要废止，应当提请人大常委会废止该条例。况且我国有众多劳动教养委员会和劳教所，劳教一旦废除，这些单位的工作人员的去留就成了一个问题，必须慎重考虑。在没被明示废止，在行政机关直至法院进行处理时，都可以直接适用，行政机关作出的行政处罚适用这个条条并不是无依据！所以不存在违法问题！而法院进行审查时对法律法规只有直接适用。
2、劳教本身是法律上的灰色地带，无法严格进行司法审查，结合上述案例，对这类案件应适用宽泛审查的原则，只要认定的事实有证据支持，程序和适用法律的问题过得去就行了，当然治安管理处罚条例是不能作为劳教的法律依据的。 行政诉讼对证据的认定与认可是有别于刑事与民事诉讼的，行政诉讼中对询问笔录（包括当事人）是最具有证明效力的，因为行政复议与行政诉讼是审行政机关处理的过程与适用的法律而不是去真正审事实（当然会涉及到一些事实的查明过程）。所以只要行政机关作出行为程序合法、认定事实清楚、适用法律正确等一般都是没办法的！行政处理程序没有没有刑事处理程序那么严格，所以言辞证据就能定案。
3、现阶段如果废除劳教，对于有些违法难以起到震慑作用。如盗窃八百可判刑几年，而盗窃七百只能治案处罚，最多十五日。两者之间差距太大，不能责罚相当。劳教就是针对恶习教深，危害教大，危及政权的行为（顿号砸打 ），不从严打击，缺乏威慑力。为什么人们对劳教有争议，因为它不是立法机关设立的，又不是司法机关执行的，故劳动教养不应该是行政处罚而是一种准刑事处罚，之所以人们那么认为是因为我国行政权力过大，导致的司法错位。所以，我们不仅不应该撤销，还应该鼓励和完善。当然废除论者会反驳认为既然是一种边缘性的东西不要也罢！不错，行政职权越来越小这是事实，而司法权力却并不强大，如果废除劳教，两者之间的真空如何弥补，社会秩序如何维护。公安局有多少人，法检两院才有多少人？如果废除劳教，由司法权力来处理，公安局对有些行为无法打击，法检两院又无人力，财力，精力进行处理，这样一来一定会造成社会资源的巨大浪费，还会造成社会的不稳定。法律制定要保障人权更要符合国情，如果废除劳教，对有些违法行为处理缺乏力度，必会造成社会不稳定。法律不完备，劳教废除了，行政权力没有了，司法权力又无法处理，之间真空无人弥补。
废除论者对保留论者的第三条辩护理由还是存有微词的，比如他们会说：为什么盗窃几百元，法官就要让行为人坐牢几年呢？感觉被劳教的人基本上都是社会上的小混混，偷点抢点吸点卖点，并且这些人还够不上犯罪。感觉对我们正常的秩序有干扰，不过还不至于危及政权。反而是违法乱纪的官员才是国家地基的蛀虫，但是没有看到谁因为贪贿构不成犯罪被劳教的。
废除了劳教就无法维护秩序么？即使无法维护又如何？须知法的价值中，自由最高，正义其次，秩序再次。是呀，公检法人手不够，所以要把精力放在危害性更大的职务犯罪上面。至于这些以前的劳教对象，要充分发动社区基层组织的作用进行帮教。这样应该效果更好。另外，一般认为社会不稳定因素在于贫富差距拉大和官员的严重腐败，劳教对象的行为还没有被认为是社会的不稳定因素。
综上，主张废除与保留的两派似乎是各说各有理，从法理学角度来看，主张废除的人多站在
应然法角度分析问题，主张保留的人多站在实在法角度分析问题。两种不同的思维模式，推出不同的行政法学命题，这是不是更值得人们去深思呢？